Положения пункта
1 части 1 и части 3 статьи 85 устанавливают
различного рода обеспечительные меры
по реализации положений части 3 статьи
84, относящихся к установлению и
изменению границ муниципальных образований
в порядке статей 83 и 84, и как таковые -
поскольку они находятся в системной связи
с указанными положениями статей 83 и 84
- не могут рассматриваться как не предполагающие
учет мнения населения при изменении границ
и преобразовании муниципальных образований.
4.2. Согласно
абзацам пятому - восьмому части
3 статьи 84 Федерального закона "Об
общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" в случае наличия
в составе территории (в границах) муниципального
образования (за исключением района) города
и других населенных пунктов, являющихся
муниципальными образованиями, не позднее
1 марта 2005 года законом субъекта Российской
Федерации принимается решение: об упразднении
указанных муниципальных образований
(за исключением города) и соответствующих
органов местного самоуправления не позднее
1 января 2006 года, если территории данных
муниципальных образований находятся
в пределах городской черты; об исключении
территорий населенных пунктов, находящихся
за пределами городской черты, из состава
территории указанного муниципального
образования; внутригородские муниципальные
образования упраздняются с 1 января 2006
года.
Следовательно,
при установлении уполномоченными
органами, разрешающими вопрос о наделении
муниципального образования статусом
городского округа, факта вхождения в
состав территории данного муниципального
образования других населенных пунктов,
являющихся муниципальными образованиями,
но находящихся за пределами городской
черты, соответствующие муниципальные
образования подлежат исключению из состава
территории муниципального образования,
статус которого изменяется.
Приведенными
положениями части 3 статьи 84 непосредственно
не предусматривается необходимость
учета мнения населения соответствующих
муниципальных образований при принятии
органами государственной власти субъектов
Российской Федерации решения об упразднении
муниципальных образований и соответствующих
органов местного самоуправления, если
территории данных муниципальных образований
находятся в пределах городской черты.
Однако эти положения - по их смыслу во
взаимосвязи со статьями 12 и 13, абзацем
первым части 3 статьи 83 и абзацем первым
части 3 статьи 84 - также предполагают,
что изменение границ территорий и преобразование
муниципальных образований осуществляются
в общем порядке, предусмотренном статьями
12 и 13, т. е. с учетом мнения населения соответствующих
территорий.
4.3. Таким образом,
часть 3 статьи 84 и часть 3 статьи
85 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" - по их конституционно-правовому
смыслу в системе действующего правового
регулирования - предполагают, что в случаях
изменения границ территорий, на которых
осуществляется местное самоуправление,
и преобразования муниципальных образований
требуется учет мнения населения соответствующих
территорий, выраженного в установленной
форме. Иное означало бы, что на предусмотренные
в указанных статьях случаи не распространяется
не только действие общего принципа, закрепленного
в статьях 12 и 13 данного Федерального закона,
но и действие универсального принципа,
гарантированного статьей 131 (часть 2) Конституции
Российской Федерации и относящегося
к самому существу местного самоуправления,
что недопустимо.
5. Согласно Закону
Кабардино-Балкарской Республики "Об
административно-территориальном устройстве
Кабардино-Балкарской Республики"
район как административно-территориальная
единица объединяет в своих
границах сельские и городские
населенные пункты, кроме городов республиканского
значения, а также межселенные территории
(пункт 8 статьи 1); соответственно, территорию
района образуют находящиеся в его границах
населенные пункты (за исключением городов
республиканского значения) и межселенные
территории (пункт 2 части 2 статьи 6); образование,
преобразование (в форме выделения, разделения,
объединения и присоединения) и упразднение
населенных пунктов (городские населенные
пункты - города и поселки; сельские населенные
пункты - поселки, села, станицы, хутора)
осуществляются путем внесения изменений
или дополнений в данный Закон (статья
7). Как следует из приложений N 25, 26 и 29 к
данному Закону (описание границ города
Нальчика, схема его административно-территориальных
границ, реестр административно-территориальных
единиц и входящих в них населенных пунктов),
села Адиюх, Белая Речка, Кенже и Хасанья
входят в город Нальчик - город республиканского
значения.
Статьей 1 Закона
Кабардино-Балкарской Республики "О
статусе и границах муниципальных
образований в Кабардино-Балкарской Республике"
предписано наделить муниципальное образование
город Нальчик статусом городского округа
и установить его границы согласно приложению
N 1 (описание границ городского округа
- город Нальчик), из которого следует,
что в территорию муниципального образования
город Нальчик включаются территории
муниципальных образований - сел Адиюх,
Белая Речка, Кенже и Хасанья. Пунктом
2 статьи 14 данного Закона предусмотрено
упразднить муниципальные образования
- села Адиюх, Белая Речка, Кенже и Хасанья
и их органы местного самоуправления по
истечении трех месяцев со дня вступления
данного Закона в силу.
Приведенными
положениями законов Кабардино-Балкарской
Республики непосредственно не предписывается
необходимость учета мнения населения
при преобразовании (в том числе объединении)
и упразднении муниципальных образований
и при изменении границ территорий, в которых
осуществляется местное самоуправление.
Вместе с тем эти положения не могут истолковываться
и применяться в отрыве от других положений
данных законов, с которыми они находятся
в нормативном единстве.
5.1. Как следует
из Закона Кабардино-Балкарской
Республики "Об административно-территориальном
устройстве Кабардино-Балкарской
Республики", территориальная организация
населенных пунктов, из которых непосредственно
состоит Кабардино-Балкарская Республика,
устанавливается в соответствии с Конституцией
Кабардино-Балкарской Республики в целях
эффективного управления с учетом исторических
и культурных традиций, хозяйственных
связей, сложившейся инфраструктуры (пункт
1 статьи 1); установление и изменение административно-территориального
устройства Кабардино-Балкарской Республики
осуществляется в том числе на принципах
обязательного учета интересов населения
соответствующей территории, учета сложившихся
производственных, экономических, социальных
связей, инфраструктуры, исторических
и культурных традиций, уровня интеграции
территории Кабардино-Балкарской Республики,
соответствия исторически сложившейся
в ней системе расселения, обеспечения
населению здоровой и безопасной среды
обитания, учета природно-географических
условий, обеспечения эффективной управляемости
ее территории (статья 3).
В соответствии
со статьей 2 того же Закона правовую основу
административно-территориального устройства
Кабардино-Балкарской Республики, в том
числе территориального устройства населенных
пунктов, составляют Конституция Российской
Федерации, Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации", Градостроительный кодекс
Российской Федерации, Конституция Кабардино-Балкарской
Республики, данный Закон Кабардино-Балкарской
Республики, иные законы Кабардино-Балкарской
Республики, регулирующие вопросы ее административно-территориального
устройства.
Закон Кабардино-Балкарской
Республики "О статусе и границах
муниципальных образований в
Кабардино-Балкарской Республике",
согласно его преамбуле, принят в
целях реализации Федерального закона
от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
Конституция Кабардино-Балкарской Республики
(статья 129, часть 2), воспроизводя положение
статьи 131 (часть 2) Конституции Российской
Федерации, предписывает, что изменение
границ территорий, в которых осуществляется
местное самоуправление, допускается
с учетом мнения населения соответствующей
территории.
5.2. Таким образом,
регулирование законами Кабардино-Балкарской
Республики "Об административно-территориальном
устройстве Кабардино-Балкар-ской Республики"
и "О статусе и границах муниципальных
образований в Кабардино-Балкарской Республике"
вопросов установления и изменения территориального
устройства в Кабардино-Балкарской Республике,
в том числе изменения территориальных
границ муниципальных образований, осуществляется
прежде всего на основе соответствующих
положений Конституции Российской Федерации
и Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации", а также Конституции
Кабардино-Балкар-ской Республики, т.е.
на основе принципа верховенства Конституции
Российской Федерации в правовой системе
Российской Федерации и принципа иерархической
соподчиненности нормативных правовых
актов (статья 4, часть 2; статья 15, части
1, 2 и 4; статья 76 Конституции Российской
Федерации).
По смыслу указанных
конституционных положений во взаимосвязи
со статьями 72 (пункт "н" части 1) и
76 (часть 2) Конституции Российской Федерации,
а также ее статьями 3 (части 2 и 3),
32 (часть 2), 71 (пункт "в"), 72 (пункт "б" части 1), 130 и 131 и основанных
на них правовых позициях Конституционного
Суда Российской Федерации, на случай,
когда в изданном на основании и в порядке
реализации Федерального закона "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
законе субъекта Российской Федерации
какой-либо универсальный принцип местного
самоуправления не указан, предполагается,
что такой закон субъекта Российской Федерации
должен действовать точно так же, как если
бы этот принцип содержался непосредственно
в самом законе.
Следовательно,
отсутствие в законах Кабардино-Балкарской
Республики "Об административно-территориальном
устройстве Кабардино-Балкарской Республики"
и "О статусе и границах муниципальных
образований в Кабардино-Балкарской
Республике" прямого указания на необходимость
соблюдения такого закрепленного в Конституции
Российской Федерации и содержащегося
также в Европейской Хартии местного самоуправления,
Федеральном законе "Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации" и Конституции
Кабардино-Балкар-ской Республики принципа
местного самоуправления, как учет мнения
населения при изменении границ территорий
муниципальных образований, не может истолковываться
как его отрицание названными законами
Кабардино-Балкарской Республики. Данный
принцип в силу приведенных положений
Конституции Российской Федерации и правовых
позиций Конституционного Суда Российской
Федерации во взаимосвязи со статьей 18
Конституции Российской Федерации присущ
самим законам Кабардино-Балкарской Республики
и применительно к урегулированному ими
кругу правоотношений действует непосредственно,
определяет их смысл, содержание и применение,
деятельность законодательной и исполнительной
власти, местного самоуправления и обеспечивается
правосудием.
Исходя из этого
пункт 8 статьи 1, пункт 2 части 2 статьи
6 Закона Кабардино-Балкарской Республики
"Об административно-территориальном
устройстве Кабардино-Балкарской Республики"
и приложения N 25, 26 и 29 к данному
Закону, а также статья 1, пункт 2 статьи 14 Закона Кабардино-Балкарской
Республики "О статусе и границах муниципальных
образований в Кабардино-Балкарской Республике"
и приложение N 1 к данному Закону по своему
конституционно-правовому смыслу в системе
действующего правового регулирования
не могут рассматриваться как дающие основание
изменять границы территорий, в которых
осуществляется местное самоуправление,
преобразовывать и упразднять муниципальные
образования без учета мнения населения
соответствующих территорий.
Иное истолкование
и применение указанных законоположений,
в том числе судами, расходилось бы с их
действительным смыслом и вело бы к нарушению
гарантий местного самоуправления, установленных
Конституцией Россий-ской Федерации, Европейской
Хартией местного самоуправления, Федеральным
законом "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Россий-ской
Федерации" и Конституцией Кабардино-Балкарской
Республики.
5.3. Выявляя конституционно-правовой
смысл положений законов Кабардино-Балкарской
Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской
Республики" и "О статусе и границах
муниципальных образований в Кабардино-Балкарской
Республике", Конституционный Суд Российской
Федерации не предопределяет ни порядок
разрешения конкретных споров о границах
территорий муниципальных образований,
ни правовые формы и средства выявления
мнения населения, которые на основании
федеральных законов устанавливаются
законами субъекта Российской Федерации.
Разрешение
вопроса о законности и обоснованности
правоприменительных, в том числе судебных, решений,
связанных с упразднением муниципальных
образований - сел Адиюх, Белая Речка, Кенже
и Хасанья, как и вопроса о том, были ли
соблюдены при этом требования действующего
законодательства, требует исследования
и оценки фактических обстоятельств и
применения соответствующего федерального
законодательства и законодательства
Кабардино-Балкарской Республики, в том
числе закрепляющего нормативные критерии
установления и изменения территориального
устройства муниципальных образований,
и относится к компетенции судов общей
юрисдикции. Вместе с тем положения законов
Кабардино-Балкарской Республики "Об
административно-территориальном устройстве
Кабардино-Балкар-ской Республики"
и "О статусе и границах муниципальных
образований в Кабардино-Балкарской Республике"
в любом случае не могут применяться, в
том числе судами, в истолковании, расходящемся
с их конституционно-правовым смыслом,
выявленным в настоящем Определении.
Реализуя конституционные
положения о местном самоуправлении,
органы государственной власти Кабардино-Балкарской
Республики, равно как и других субъектов
Российской Федерации, и муниципальные
образования во всяком случае обязаны
находить адекватные и легитимные решения
исторически сложившихся, комплексных
проблем территориальной организации
местного самоуправления, на основе гласного
анализа положительных и отрицательных
сторон возможных преобразований, используя
в случае споров согласительные процедуры
и руководствуясь конституционным императивом
сохранения государственного единства
и согласия.
6. Статьей 11
Федерального закона "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской
Федерации" предусматривается,
что территория субъекта Российской
Федерации разграничивается между
поселениями; территории с низкой
плотностью сельского населения,
за исключением территорий, указанных
в пункте 3 части 1 данной статьи, в том
числе территорий исторически сложившихся
земель населенных пунктов, прилегающих
к ним земель общего пользования, территорий
традиционного природопользования, могут
не включаться в состав территорий поселений
(пункт 1 части 1); территории всех поселений,
за исключением территорий городских
округов, а также возникающие на территориях
с низкой плотностью населения межселенные
территории входят в состав муниципальных
районов (пункт 2 части 1). Из этого следует,
что выделение межселенных территорий
допускается только на территориях с низкой
плотностью населения.
Исходя из установленных
статьей 11 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
количественных критериев, на основе которых
определяются территории с низкой плотностью
населения и территории с высокой плотностью
населения, и в целях реализации положений
статьи 85 данного Федерального закона
Правительством Российской Федерации
издано распоряжение от 25 мая 2004 года N
707-р, которым утверждены соответствующие
перечни субъектов Российской Федерации
и отдельных районов субъектов Российской
Федерации (в существующих границах) и
которым Кабардино-Балкарская Республика
отнесена к субъектам Российской Федерации
с высокой плотностью населения.