Российская модель разделения власти

 

С учетом вышеизложенного  можно сделать вывод о том, что разделение властей представляет собой конституционный принцип, регулирующий основы взаимодействия органов  единой государственной власти и обеспечивающий их специализацию в процессе осуществления ими своих публично-властных полномочий.

 

 

Глава 2. Дискуссия о содержании принципа разделения властей и о  видах властей

 

2.1 Генезис идеи

 

 

Проблему рационального  устройства государственной власти и ее органов ученые пытаются разрешить, пожалуй, столько времени, сколько  существует государство как форма  организации общества. Люди, размышлявшие над этой проблемой, уже давно  заметили, что концентрация государственной  власти в чьих-то одних руках неизбежно  ведет к отрицательным последствиям. Чем больше такая концентрация, тем  выше вероятность произвола и  злоупотреблений.

 

В науке нет единого  мнения о том, какой момент следует  считать началом возникновения  теории разделения властей. Например, есть мнение, согласно которому корни  разделения властей следует искать в тексте Библии. Другие считают, что  идеи разделения властей "восходят к древности и берут свое начало со сложившихся взглядов Платона  о разделении труда. Между тем, как  совершенно верно отмечают многие ученые, говорить о том, что древние мыслители "уже в деталях разрабатывали  само учение о разделении властей, было бы несколько преждевременно".

 

Идея разграничения деятельности государственных органов в самом  общем виде высказывалась еще  античными мыслителями — Платоном, Аристотелем, Полибием и др. Так, Платон писал о законодательстве, управлении и правосудии как о формах государственной деятельности, которые "направлены на один и тот же предмет, но вместе с тем и отличны друг от друга".

 

Аристотель уже выделял "три элемента" всякого политического  устройства, считая, что от их организации  зависит как благосостояние общества, так и саморазличие отдельных форм государственного строя2. Определяя государство как сложное целое, состоящее из специфически различных неподобных частей, Аристотель выделял, во-первых, "законосовещательный" орган, во-вторых, административный или правительственный орган, в-третьих, судебные органы. По его мнению, основополагающим элементом в государстве должен быть "законосовещательный" орган1. Поэтому Аристотель не исследовал взаимоотношения государственных органов между собой, проблемы их взаимодействия и контроля.

 

Полибий одним из первых считал необходимым разграничение власти между консулом, сенатом и народным собранием, которые должны, с одной стороны, оказывать друг другу взаимную поддержку и содействие, с другой — сдерживать власть другого. По мнению Полибия, Ликург отдавал предпочтение форме правления не простой и не единообразной, соединив в ней вместе "все преимущества наилучших форм правления, дабы ни одна из них не развивалась сверх меры и через то не извращалась в родственную ей обратную форму, дабы все они сдерживались в проявлении свойств взаимным противодействием или одна не тянула бы в свою сторону, не перевешивала бы прочих, дабы таким образом государство неизменно пребывало бы в состоянии равномерного колебания и равновесия"3.

 

В юридической литературе редко отмечается роль Д. Лильберна (1614-1657) в становлении теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотреблений органов государственной власти и должностных лиц. Лишь в том случае, справедливо полагал он, когда эти власти будут осуществляться различными органами и лицами, можно уничтожить их произвол и обеспечить прочность правления4.

 

Необходимо подчеркнуть, что разделение властей у Лильберна направлено на обеспечение народовластия и предотвращение узурпации власти каким-либо одним учреждением или отдельным лицом5.

 

Большинство исследователей основоположниками "классического" варианта теории разделения властей  называют Джона Локка и Шарля  Монтескье. Вместе с тем, по Локку, "все  подчиняется законодательной власти", поскольку "тот выше, кто может  предписывать законы. Локк отдельно не выделял судебную власть, полагая  ее составным элементом исполнительной власти.

 

В отличие от Локка Монтескье  выделял в системе органов  власти и судебную власть, которая  может быть доверена не какому-либо специальному органу, а выборным лицам  из народа, привлекаемым к отправлению  правосудия лишь на определенное время. "Таким образом, — полагал он, — судебная власть, столь страшная для людей, не будет связана ни с известной профессией, ни с известным  положением; она станет... невидимой  и как бы не существующей". Отсюда Монтескье делает вывод: судебная власть в известном смысле как бы совсем не власть1; из трех властей... власть судебная некоторым образом есть ничто. Остаются только две. При таком подходе закономерно следующее заключение Монтескье: "Судьи суть... не что иное, как уста, произносящие слова закона".

 

Заслугой Монтескье является разработка идей равновесия и системы "сдержек и противовесов" законодательных  и исполнительных органов государственной  власти.

 

Ж.-Ж. Руссо с позиции  неотчуждаемого, единого и неделимого народного суверенитета критиковал идею Монтескье о разделении властей, одним из первых признал необходимым  разделение только государственных  функций. Равновесие всех государственных  органов, считал Руссо, может быть достигнуто благодаря преобразованию верховной  законодательной власти, воплощающей  суверенитет народа.

 

Якобинцы считали равновесие властей "химерой". Конвент являлся  как законодательным, так и исполнительным органом власти, а в якобинской Конституции 1793 г. прямо отрицался  принцип разделения властей. В то же время победившая буржуазия в  Конституции Франции 1795 г. определила разделение властей как "первое условие  свободного правления", "вечный закон", без которого "общественный порядок  не может быть характеризован".

 

При создании американского  конституционного механизма первоначально  за основу был взят вариант разделения властей, предложенный Локком.

 

Симптоматично, что спустя непродолжительное время "все  полномочия управления — законодательные, исполнительные и судебные, — подчеркивал  И. Джефферсон, — оказались у законодательного корпуса... Сто семьдесят три деспота, безусловно, являются такими же угнетателями, как и один". В связи с отторжением американской практикой локковской модели разделения властей отцами американской конституции была взята за основу усовершенствованная схема Монтескье. Ее основополагающим принципом стало не только горизонтальное, но и вертикальное разделение власти (федерация — штаты). В детально разработанную систему "сдержек и противовесов" были заложены следующие основополагающие принципы: различные источники формирования органов государственной власти, разный срок их полномочий, создание продуманного механизма "снятия" диктаторских поползновений властей.

 

2.2 Правовая мысль России  о разделении властей

 

 

В России среди ряда государственных  деятелей и ученых теория разделения властей занимала особое внимание М. М. Сперанского. В своем "Введении к уложению государственных законов" (1809 г.) он писал в связи с попыткой использования этой теории для "преобразования" самодержавия и стремлением поставить  ее в рамки закона, что "нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и  составлять закон и исполнять  его". Необходимо ее разделение. Необходимо, чтобы одни "установления" действовали  в процессе составления закона, а  другие — при их исполнении.

 

Из троякого порядка государственных  сил, продолжал автор, возникает "троякий  порядок сил установлений". Одно из них "должно действовать в образовании  закона, другое — в исполнении, третье — в части судной. Разум всех сил установлений может быть различен".

 

 

М.М. Сперанский предлагал "два  различных устройства" самодержавной  власти на основе закона и принципа разделения властей.

 

Первый вариант такого устройства состоит в том, чтобы "облечь правление самодержавное" всеми "внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия". Главные черты и особенности такого устройства сводятся, по мнению автора, к тому, чтобы: 1) "установить сословие, которое бы представляло силу законодательную, свободную", которая на самом деле была бы "под влиянием и в совершенной зависимости от власти самодержавной"; 2) силу исполнительную "так учредить, чтобы она по выражению закона состояла в ответственности, но по разуму его была бы совершенно независима"; 3) власти судной "дать все преимущества видимой свободы, но связать ее на самом деле такими учреждениями, чтобы она в существе своем всегда состояла во власти самодержавной".

 

Данный вариант самодержавного устройства, делал вывод Сперанский, будет лишь казаться "во мнении народном" действующим. Но на самом деле он никогда  не будет таковым.

 

Суть второго варианта такого устройства сводится к тому, чтобы не только "внешними формами  покрыть самодержавие", но и ограничить его "внутреннею и внешнею, существенною силою установлений". Нужно учредить державную власть на законе не словами, но самим делом". Если, писал автор, предпочтение будет отдано этому  варианту, тогда все "установления" должны быть "расположены на иных правилах": 1) законодательное сословие должно быть так устроено, "чтобы  оно не могло совершать своих  положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное"; 2) сословие судебное должно быть так  образовано, "чтобы в бытии  своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали правительству"; 3) власть исполнительная "должна быть вся  исключительно вверена правительству". А чтобы эта власть "распоряжениями своими под видом исполнения законов" не могла бы "ни обезобразить", "ни совсем уничтожить" их, то она  должна быть поставлена под "ответственность  власти законодательной".

 

Сравнивая два эти возможных  варианта преобразования самодержавия с помощью теории разделения властей, Сперанский делал окончательный  вывод в пользу второго как  более совершенного и более действенного варианта.

 

Если первая из сравниваемых между собой потенциальных систем, анализировал он, "имеет только вид  закона", то другая есть "самое  существо его". Если первая недолговечна и "издалека сама готовит себе прекращение", то другая при благоприятных обстоятельствах "может утвердиться, долгое время  без важных перемен постепенно следовать  за гражданским усовершенствованием". Наконец, если первая может быть "оправданна в народе своевольном, непостоянном, преклонном ко всем новым умствованиям и особливо тогда, когда народ сей выходит из анархии с превратными привычками", то вторая "одна может быть свойственна народу, который имеет более доброго смысла, нежели пытливости, более простого и твердого разума, нежели воображения, коего характер трудно обольстить, нелегко убедить простою истиною".

 

В четкой форме идеи разделения властей были отражены в конституционном  проекте Н.М.Муравьева (1821¾1825 гг.). Согласно проекту Муравьева формой государства  признавалась конституционная монархия.

 

Законодательная власть передавалась Народному Вече, исполнительная —  наследственному монарху, судебная — Верховному судилищу, таким образом, власть монарха предлагалось значительно  ограничить.

 

Однако господство абсолютной монархии в России не способствовало теоретическому восприятию русскими учеными  идеи разделения властей, особенно ее наиболее радикальных положений о равновесии и сдерживании, вынуждали исследователей занимать компромиссную позицию.

 

Характерным является высказывание Н.М. Коркунова: "Русские дореволюционные  юристы обратили внимание на невозможность  употребления понятия "делимость" власти... говоря о распределении  отдельных функций государственной  власти". Аналогичную позицию  занимал и И.Я. Фойницкий: "Общий закон разделения труда с разделением культуры отражается и на государстве, вызывая разделение этих функций... В этом и состоит принцип разделения государственной власти", поскольку она "не совокупность властей, а единая власть".

 

Среди других дореволюционных  ученых следует назвать Н.И.Лазаревского. В частности, Н.И. Лазаревский, анализируя принципы конституционного строя, ставил на первое место разделение властей. Но, пожалуй, наиболее полно теория разделения властей в отечественной литературе была раскрыта другим выдающимся русским юристом Ф.Ф.Кокошкиным, который определял участие народа в законодательстве и разделение властей как два важнейших принципа правового государства. Ф.Ф. Кокошкин выделил три элемента сдерживания исполнительной власти: контроль представительного органа за бюджетом и численностью армии, ответственность министров и право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений. В отношении законодательной власти Ф.Ф.Кокошкин перечислил четыре "гарантии": 1) участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с помощью абсолютного или отлагательного "вето", 2) наличие двух палат, 3) права граждан, 4) изменение конституции особым порядком.

 

Исследуя сущность и основные характеристики правового государства, другой выдающийся русский ученый, В.М. Гессен, также внес значительный вклад в развитие учения о разделении властей. Одним из первых автор рассматривает  принцип разделения властей как  отличительное свойство правового  государства и сводит его к "отделению  правительственной власти от законодательной  и судебной, от той и другой". Именно Гессену принадлежит определение  закона как "высшей в государстве  юридической нормы", а также  утверждение, что "закон является высшей нормой по сравнению с правительственным  распоряжением".

 

В аспекте исследуемой  проблемы весьма интересны представления  другого русского ученого и юриста Н.М. Коркунова о проблеме совместности властвования и принципа разделения властей. В частности, по мнению Н.М. Коркунова, взаимное сдерживание властей  и недопущение концентрации власти в одних руках возможно "не только при осуществлении различными органами различных функций власти, но точно так же и при осуществлении  различными органами совместно одной  и той же функции".