Российская модель разделения власти

 

Публичная власть местного самоуправления неразрывно связана с государственной  властью и, порой, прямо является ее продолжением. И хотя автономия  местного самоуправления в отношении  государственных органов является его неизменной характеристикой, однако сама публичность муниципальной  власти подразумевает существование  сферы его взаимодействия с государством. В этой сфере приоритетное место  занимают контрольные и регулирующие функции государства в отношении  местного самоуправления. Нормативно-правовой основой ответственности органов  местного самоуправления перед государством являются федеральное и региональное законодательство, а также уставы муниципальных образований.

 

С принятием Конституции  России 12 декабря 1993 г. в реализации теории разделения властей в нашей  стране начался новый, третий период, который продолжается вплоть до настоящего времени. В новой Конституции  РФ принцип разделения властей был  восстановлен. В ст. 10 подчеркивается, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную" и что "органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны. Конституция РФ 1993г. не только декларировала принцип разделения властей, но и довольно четко закрепила за каждой из них круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию".

 

Согласно Конституции  законодательным и представительным органом РФ является Федеральное  Собрание — парламент. Он состоит  из двух палат — Совета Федерации  и Государственной Думы (ст. 94, 95). Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство РФ (ст. 110).

 

Судебная власть осуществляется "посредством конституционного, гражданского, административного и  уголовного судопроизводства" (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судебную власть, в  конституционном порядке выделяются следующие: Конституционный Суд РФ выступает как судебный орган конституционного контроля, "самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства"; Верховный Суд РФ является "высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции" (ст. 126 Конституций РФ); Высший Арбитражный Суд РФ выступает как высший судебный орган "по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами" (ст. 127 Конституции РФ).

 

В системе высших властных структур современного российского  государства особое место занимает институт президентства.

 

Согласно Конституции  президент является главой государства. Он выступает как гарант Конституции, а также "прав и свобод человека и гражданина". В установленном  Конституцией порядке президент  принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной  целостности; определяет основные направления  внутренней и внешней политики государства; обеспечивает "согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной  власти" (ст. 80 Конституции РФ).

 

В соответствии со своими конституционными полномочиями президент назначает  с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; принимает  решение об отставке правительства; имеет право председательствовать на заседаниях правительства; по предложению  Председателя Правительства РФ назначает  на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и министров; представляет Государственной Думе кандидатуру  для назначения на должность председателя Центрального банка России, а также  ставит вопрос о его освобождении.

 

Кроме того, согласно Конституции  президент выполняет также ряд  других полномочий и функций. По своей  природе и характеру они являются в основном исполнительно-распорядительными  полномочиями и функциями. Означает ли это, что в формально-юридическом, конституционном смысле Президент  России как глава государства  стоит по своему статусу не только над исполнительно-распорядительными, но и над законодательными и судебными  органами?

 

Нет, не означает. Конституция  РФ в связи с этим особо оговаривает, например, что в своей деятельности при определении основных направлений  внутренней и внешней политики государства  президент руководствуется Конституцией и федеральными законами. В Основном Законе страны особо подчеркивается, что "указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить  Конституции.

 

 

Глава 4. Проблемы реализации принципа разделения властей по горизонтали  и вертикали

 

4.1 Разделение власти в  России по горизонтали

 

 

Вертикальное и горизонтальное разделение властей в Российской Федерации имеет не только взаимосвязанный, но и взаимопроникающий характер, обеспечивающий эффективность функционирования государства в целом.

 

Нормативной основой разделения властей в Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации, являются конституции (уставы) субъектов  Федерации, федеральные конституционные  законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации, иные нормативно-правовые акты.

 

Механизм горизонтального  разделения властей в Российской Федерации достаточно оригинален и  во многих отношениях не вписывается  в рамки более или менее  типичных моделей, существующих в других странах. При этом в России явно прослеживаются политико-правовые механизмы, свойственные смешанной форме правления.

 

Нормативно-правовую основу разделения властей в федеративном государстве составляют: федеральная  Конституция, федеральные конституционные  законы, федеральные законы и законы Российской Федерации, регламентирующие основные принципы формирования органов  государственной власти на региональном уровне, договоры между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов  федерации, конституции (основные законы) субъектов федерации, а также  региональные законы.

 

Наибольшую роль во взаимодействии федеральных органов государственной  власти играет Президент Российской Федерации, наделенный полномочиями в  отношении каждой из ветвей власти и участвующий либо в их функционировании, либо в формировании кадрового состава  соответствующих органов. Президент  РФ является главой государства; гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.

 

Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной  целостности, обеспечивает согласованное  функционирование и взаимодействие органов государственной власти (части 1 и 2 статьи 80 Конституции РФ). Именно Президент определяет основные направления внутренней и внешней  политики. Таким образом, Президент  Российской Федерации является по существу системообразующим центром федеральной государственной власти и рассмотрение вопросов конституционно-правового регулирования взаимодействия органов ее основных ветвей невозможно.

 

Носителем законодательной  власти и представительным органом  в России является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат. Это - Государственная  дума, депутаты которой избираются населением страны путем всеобщих выборов, и Совет Федерации, который формируется  путем косвенных выборов. Основным средством руководящего и формирующего воздействия законодательной власти на деятельность органов исполнительной власти является принятие законов, обязательных для всех граждан, юридических лиц, органов государственной власти и органов самоуправления. Контрольные функции законодательной власти исчерпываются контролем за исполнением бюджета и образованием специального органа такого контроля, правом Государственной думы решать вопрос о доверии Правительству.

 

Исполнительной властью  наделено Правительство Российской Федерации (ч. 1 ст. 110), которое несет ответственность за свою деятельность, как перед Президентом страны, так и перед Государственной думой. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу (ст. 113).

 

Судебная власть, согласно Конституции РФ 1993 года, представлена Верховным Судом РФ, Высшим арбитражным  Судом РФ и Конституционным Судом  РФ.

 

Нормативной основой разделения властей в Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации, являются конституции (уставы) субъектов  Федерации, федеральные конституционные  законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации, иные нормативно-правовые акты.

 

Конституция Российской Федерации  регулирует основы взаимодействия Федерального Собрания РФ, его палат с Правительством РФ, которые конкретизированы Федеральным  конституционным законом "О Правительстве  Российской Федерации" и регламентами Правительства, Совета Федерации и  Государственной Думы, а также  другими правовыми актами. Деятельность Правительства активно отслеживается  и контролируется Государственной  Думой. Само Правительство как субъект  права законодательной инициативы активно участвует в законодательной  деятельности.

 

Разрабатываемые Правительством РФ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются Правительством РФ в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

 

Поддержанию стабильности разделения властей на федеральном уровне способствует развитая система сдержек и противовесов, уравновешивающая, прежде всего, взаимоотношения  законодательной и исполнительной власти.

 

Конституцией России предусмотрено  участие Конституционного Суда РФ в  решении важнейших вопросов взаимодействия федеральных органов государственной  власти. Конституционный Суд РФ представляет заключение (по запросу Совета Федерации) о соблюдении установленного порядка  выдвижения обвинения Государственной  Думой против Президента РФ в государственной  измене или совершении иного тяжкого  преступления. Палаты Федерального Собрания могут обращаться с запросом в  Конституционный Суд РФ о проверке конституционности не вступившего  в законную силу международного договора.

 

Важно также подчеркнуть, что в силу полномочий, которыми обладают федеральные органы власти по вопросам совместного ведения, к  решению соответствующих вопросов привлекаются органы государственной  власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, установленное Конституцией Российской Федерации разделение властей  по вертикали политико-государственного устройства страны представлено во всей системе взаимодействий федеральных  органов государственной власти, связанных с решением вопросов, затрагивающих  интересы регионов.

 

4.2 Разделение власти в  России по вертикали

 

 

Разграничение предметов  ведения и полномочий по вертикали  в Российской Федерации представляет собой сложный вопрос, порождающий  различные проблемы. От того, каким  образом решаются данные проблемы, зависит и развитие федеративных отношений в целом.

 

Вертикальное разделение властей не имеет универсальной  и идеальной модели. Актуальным в  научном плане и продуктивным для практического применения, на наш взгляд, остается обращение к  опыту различных государств для изучения возможностей его применения в государственно-правовом строительстве с учетом специфики Российской Федерации, где продолжается поиск оптимального разрешения вопроса о соотношении компетенции и полномочий федеральной власти и власти субъектов Федерации.

 

Особенность разделения власти по вертикали в России определяется тем, что отношения между Федерацией и ее субъектами традиционно строились  и продолжают строиться на довольно жесткой, централизованной основе. Поэтому  Федерации принадлежат не только те социально-экономические сферы  и полномочия, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности  единого государства, но и те, которые защищают от полной и окончательной дезинтеграции некогда централизованный политический организм. Необходимым элементом вертикального разделения властей в Российской Федерации, как, впрочем, и в других федеративных государствах является институт федерального воздействия. Его природа и сущность вытекают из вертикальной структуры федерации и наличия у федерального центра особых полномочий, обеспечивающих конституционный правопорядок, территориальную целостность, суверенитет и единство федеративного государства, которые являются приоритетными по отношению к предметам ведения и полномочиям субъектов Федерации.

 

В ст.5 Конституции РФ, устанавливающей  базовые принципы федеративного  устройства, в качестве одного из этих принципов называется разграничение  предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов РФ. Данный принцип  является производным от принципа разделения государственной власти между федерацией и её субъектами, поскольку первичным  уровнем отношений в федеративном государстве являются отношения  между федерацией и её субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной  власти по вертикали.

 

О том, что принцип разграничения  предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами положен  в основу вертикального разделения властей, можно судить на основании  ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Предметы ведения - это сферы общественной жизни, отрасли народного хозяйства  и объекты имущества, которые  регулируются самостоятельно или совместно. Они делятся на три вида, закрепленных в соответствующих статьях Конституции  РФ: а) относящиеся к исключительному  ведению Российской Федерации (ст. 71); б) к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72); в) к исключительному ведению субъектов Федерации (ст. 73).