ҚР – дағы заң шығару үрдісі

"Заң шығару процесі" мен "заң шығару қызметін" бөлетін ғалымдардың келесі бірі - И. Елекеев. Оның пікірі Ш.К.Вильчинскастың пікіріне қарсы келеді. Нақты айтсақ, ол заң шығару қызметін заң шығару процесінің негізгі бөлімі ретінде қарайды, яғни заң шығару процесін заң шығару қызметіне қарағанда кең, көлемді құбылыс деп есептейді және ол өз пікірін заң шығару процесінің мына қызметтерден: әлеуметтік қатынастардың белгілі бір тобын құқықтық реттеуге деген қоғамдық қажеттіктерді анықтау, оларды құқықтық реттеудің бағыттылығы мен тәсілдерін негіздеу, заңды қабылдаудың нәтижелерін болжау, т.б. әрекеттерді қамтитын заң шығаруға дейінгі қызметтерден басталатындығымен, ал заң шығару қызметінің заң жобасын Парламентке енгізгеннен басталып, промульгациямен, яғни мемлекет басшысы заңға қол қойып оны жариялаумен аяқталатындығымен дәлелдейді. Тиісті автор бұл дәлелдемесіне сәйкес заң жобасын енгізгенге дейінгі әрекеттерді заң шығару процесіне қоса отырып, оны заң шығару қызметінен көлемді, кең жағдайға қояды. Біз алғашқы және кейінгі ой-пікірлерді қоса, жалпы заң шығару қызметі мен заң шығару процесін бөлетін, көлемін салыстыратын көзқарастарды дұрыс деп құптай алмаймыз. Себебі, олар өзара байланысты, бірінсіз екіншісі болмайтын, ажырамас қүбылыстар. Ал, Парламент қабырғасына дейін болатын әрекет-қызметтерді жалпы заң шығармашылығынан тыс қалдырмай, оларды заң шығару процесіне байланыстырып, жалпы заң шығару процесі үғымын екі мағынада түсінуді ұсынамыз: тікелей мағынада және кең мағынада.[9.35]

Тікелей мағынада заң шығару процесі Республика Парламенті қабырғасында басталатын, жүзеге асырылатын қызметтерді қамтиды. Ол еліміздің негізгі заңында бекітілген. Қазақстан Республикасының Конституциясының түсіндірме сөздігінде белгіленгендей, ол заң шығару бастамасын оның субъектілерімен жүзеге асыру құқығынан, яғни заң жобасын Мәжіліске енгізуден басталады. Олай болса, тікелей мағынада заң шығару процесі - бұл Парламенттің заңдар шығаруға бағытталған қызметтерінің жинақталған, кезектілікпен жүзеге асырылатын сатылары, тәртібі. Заң шығару бастамашылығы құқығы оның бірінші сатысы болып табылады. Тікелей мағынада заң шығару процесі: біріншіден, Парламенттің заң шығару қызметінің процессуалдық жағын білдіреді, екіншіден заң шығару жөніндегі әрекеттердің бір-бірімен жалғаспалы байланысы және кезектілікпен жүріп отыруының реті болып табылады, үшіншіден, ол Конституциямен, заңдармен, регламенттермен нормативті реттелген сатыларды көрсетеді. Оның нормативті реттелуіне көз салсақ, заң шығару процесі (тікелей мағынада) - бұл заң жобасын Парламентке енгізгеннен басталып оны жариялаумен аяқталатын нормативтік процедуралар. Бұл процедуралар Конституция нормаларынан өзге "Қазақстан Республикасы Парламенті және оның депутаттарының мәртебесі туралы" конституциялық заңмен, Парламент, Сенат және Мәжіліс регламенттерімен, Қазақстан Республикасы Үкіметінің регламентімен реттелген. Сондай-ақ, Конституцияның 62-бабының 8-тармағында "Республиканың заң және өзге де нормативтік актілерін әзірлеу, ұсыну, талқылау, күшіне енгізу және жариялау тәртібі арнаулы заңмен реттеледі" деп белгіленген. Ал, мұңдай арнаулы заң болып "Нормативтік құқықтық актілер туралы" Қазақстан Республикасының заңы табылады. ҚР конституциялық құқығының негізгі қайнар көзі ретінде Республика Конституциясы заң шығару процесінің негіздерін белгілейді және заң шығару бастамасы құқығы субъектілерінің шегін анықтайды. "ҚР Парламенті және оның депутаттарының мәртебесі туралы" конституциялық заңда Конституцияда бекітілген негіздер кең ашылған және нақтылана түскен. Заңның үш тарауы Республика Парламентіндегі заң шығару процесіне арналған. Заң шығару процесін нақты бүге-шігесіне дейін Парламент, Сенат және Мәжіліс регламенттері реттейді. Ашып айтсақ, палата регламенттері пленарлық мәжілістерді өткізу, мәселелерді қарау, дауыс беру және шешімдерді қабылдау тәртібін белгілейді, Палата органдарын, депутаттардың өкілеттіктерін жүзеге асыру тәртібін анықтайды және Парламент палаталарының заң шығару қызметін нақты, анық үйымдастыруға көмектеседі. Парламент регламенті түгелдей заң шығарушы органның қызметін, тиісті мәселелерді қарау кезіндегі палаталардың өзара қатынасының тетіктерін ұйымдастыруға бағытталған.

Заң шығару процесінің тұрақты нормативтік реттелуі біріншіден, зандардың мазмұнды дайындалуын  қамтамасыз ететін өзара байланысты институттардың жүйесін белгілеуге мүмкіндік береді; екіншіден, қоғамдық пікірді, халықтың еркін біддіруін көрсету мен оны пайдаланудың демократиялық нысандарын бекітуге; үшіншіден, заң жасау мен қабылдау процесінде мемлекеттік биліктің жоғары органдарының қызметінің әртүрлі нысандарын қолдануды көрсетуге мүмкіндік береді.

Кең мағынада заң  шығару процесі Парламент Мәжілісінде  заң шығару бастамашылығы құқығын  жүзеге асырудан басталатын әрекеттерден өзге оған дейін болатын, нақты айтсақ, заң шығару бастамашылығы құқығын  жүзеге асырғанға дейін атқарылатын әрекеттерді де қамтиды. Парламент шегінде болатын қызметтер, жоғарыда аталғандай Мәжіліске заң жобасын енгізуден бастап, занды жариялаумен аяқталатын іс-қимылдар болса, оған дейін жасалатын әрекеттер - бұл заңи реттелуге деген қажеттіліктерді анықтау, оларды зерттеу, заңды қабылдауға себепші болатын, ықпал ететін жағдайларды бағалау, заңды қабылдаудың мүмкін нәтижелерін саралап, салмақтау, заң жобасын жасау, оны сараптамадан өткізу, келістіру және тағы басқалары. Олай болса, заң шығару процесін кең мағынада түсіну оның екі кезеңді: Парламентке дейінгі және парламенттік кезеңді қамтитындығын көреміз.

Ғалымдар арасында заң шығару процесіне қатысты  көзқарастар әртүрлі болғандықтан, оның шекарасын да түрліше анықтау  кездеседі. Заң шығару процесінің шекарасы қандай болуы оның сатыларына, сондай-ақ заң шығару процесі ұғымын қалай түсінуге байланысты. Біраз жоғарыда атап кеткеніміздей, заң шығару процесін заң шығару органының ішінде жүргізілетін әрекеттермен түсінетін ғалымдарды заң шығару процесінің шекарасына қатысты мынадай көзқарас ортақтастырады: заң шығару процесі - бұл субъектілерінің бірі заң шығарушы орган болып табылатын құқықтық қатынастарда жүзеге асырылатын әрекеттер. Ал, бұл әрекеттер үшін заң шығарушы органның қатысуы міндетті. Бұдан байқайтынымыз, тиісті көзқарасты қолдаушы ғалымдар заңдарды жасау процесін заң шығарушы органның қызметінің шеңберімен шектейді. Заң шығару процесін білетін адамға мұндай пікірдің жеткіліксіз негізделгенін байқау қиын емес. Себебі, заң шығару процесі жобаның заң шығарушы органда ғана өтуі процедурасымен бітпейді. Бұл түсінік бойынша заң шығару процесінің шеңберіне заңға қол қою, жариялау секілді ең бір маңызды кезең қосылмайды. Заңдарды ресми жарияла у заң шығару процесінің соңғы, қажетті кезеңі. Онсыз заң шығару процесі аяқгалды деп есептелмейді, онсыз заң күшіне енбейді.[6.35]

Жоғарыда айтып  кеткеніміздей, кең мағынада заң шығару процесі Парламентке дейін болатын іс-қимылдардан бастау алады, заң жобасымен жұмыс жөніндегі Парламентке дейінгі және Парламенттік кезеңдегі қызметтерді өз шеңберіне кіргізеді. Қысқаша алғанда - олар жинақы түрде заң жобасын негіздеу, жасау, Мәжіліске енгізу, қабылдау және қол қойып жариялау жөніндегі әрекет-қызметтер. Қазақстандық ғалымдардың бірі - Ю.В. Мальцев заң шығару процесін тек кең тұрғыда ғана түсіндіре отырып, оның алғашқы кезеңдері ретінде заңдарды жасауға негіз болатын процестерді, заңи реттелуге деген қажеттіктерді ашуды, реттеу сипаты мен бағытын, тағы басқаларын ұсынады. Және ол заң шығару процесін құрайтын әрекеттерді сатыларға топтай отырып, заң шығару процесінің үш кезеңін белгілейді. Біздің заң шығару процесін кең мағынада түсіндіретін анықтауымыз тиісті автордың пікірімен бірдей деуге болады. Соңдықтан, Ю.В. Мальцевтің заң шығару процесінің шегін ашатын қызметтерін кең мағынада заң шығару процесінің шекарасына кіргізе отырып, оның ұсынатын келесідей кезеңдерін тек қана мақұлдаймыз. Аталмыш автор ұсынатын заң шығару процесінің бірінші кезеңі - жобаға дейінгі кезең. Бұл кезең заң актісінің жобасын дайындау туралы шешімді қабылдауға себеп болған қызметті қамтиды. Бұл кезең мынадай әрекеттерден тұрады:

а)       өзекті жағдайларды зерттеу, белгілі бір қоғамдық қатынастың құқықтық реттелуінің объективтік қажеттіліктерін тану, мәселенің жеке және бірнеше адамның санасында көрінуін айқындау, зерттеу, өртүрлі әлеуметтік топтардың мақсаттары мен мүдделерін зерттеу;

б)      объективтік және субъективтік факторларды бағалау, нақты болжалған жағдайларда әртүрлі әлеуметтік факторлардың өрекеттерінің әсер ету және бағыттылық күшін анықтау;

в)      құқықтық реттеудің  пәні, мақсаттары мен бағыттарының шектерін анықтау;

г)       өзекті жағдайлардың оң және теріс кезеңдерін ашу, құқықтық реттеудің әртүрлі варианттарында сол кезеңдердің дамуын божамдау, жетілген құқықтық амалдарды таңдап алу;

д)      құқықтық реттеудің  мақсаттары мен бағыттарына сәйкес келетін жүріс-тұрыстың жетілген үлгілерін қалыптастыру;

е)       заңның идеяларын қалыптастыру және оның жобасы бойынша жұмыстың қажеттілігін негіздеу.

Екінші кезең - жобалы кезең. Бұл кезең заңның жобасын жасау туралы ресми шешім қабылдағаннан бастап, құқық шығарушы органның қарауына заң жобасын енгізумен аяқталатын қызметтерді қамтиды. Ол бірнеше сатылардан өтеді:

а)       заң жобасын жасау туралы шешім қабылдау;

б)      жобаны дайындау;

в)      жобаны талқылау;

г)       жобаны келістіру;

д)      жобаны пысықтау.

Үшінші кезең - құқық шығармашылығы шешімін  қалыптастыру кезеңі. Бұл кезең заң  актісін шығару жөніндегі әрекеттерді -жобаны құқық шығарушы органда талқылауға енгізгеннен, жариялағанға дейінгі әрекеттерді қамтиды. Бұл кезең бірнеше сатыдан тұрады:

а)       жобаны құқық шығарушы органның қарауына енгізу;

ә)       жобаны комитеттерде қарау;

б)      заң жобасын  пленарлық отырыста талқылау және мәні бойынша шешім қабылдау;

в)      заң жобасын бекіту;

г)       заң актісін жариялау".

Парламентке дейінгі  кезеңдер Конституцияда бекітілмеген. "Нормативтік құқықтық актілер  туралы" Заңда олардың біразы көрініс тапқан, ашып айтсақ заң  актілерінің жобаларын дайындауды жоспарлау, заң жобаларын әзірлеу (дайындау), жобаны мүдделі органдармен және ұйымдармен келістіру. Заң жобасын Мәжіліске енгізгенге дейінгі әрекеттердің конституциялық реттелмеуі олардың маңыздылығын ерекше көрсетуге кедергі болмайды. Заң актісін Парламентте қарау және қабылдауға дейінгі кезеңдер расында да маңызы жағынан Парламент шеңберінде атқарылатын әрекеттерден кем соқпайды және күрделі әрекеттерді камтиды. Себебі, дәл осы кезеңдерде болашақта заң нысанын алатын құқықтық реттелудің пәні анықталады, тиісті шығармашылық қызметтің жемісі болып табылатын - заңның мәтіні жасалады, реттелуді қажет ететін қоғамдық қатынастарды зерттеу жұмыстары жүргізіледі, анықталған қатынасты құқықтық реттеудің ең орынды жетік жолдары анықталады. Нақ осы кезеңде заңның сапасы қалыптасады. Сонымен қатар, жобаны дайындау барысында жоғарыда аталғандардан басқа да мынадай әрекеттер жүзеге асырылады:

-        әлем елдерінің Конституцияларын, заңдылық актілерін, кажетті құжаттарды жинау;

-        оларды түбегейлі түсіну, зерттеу;

-        тиісті заң жобасына қатысты сәйкес баптарды талдау, байланысын анықтау;

-        заң жобасын құрастыру және оны мамандар мен сарапшыларға беру;

- тиісті мамандардың  қорытындылары мен қоғам мүшелерінің  мүдделерін ескеру.

Бұдан байқайтынымыз, заң шығарушы органға дейін, нақты айтсақ,заң шығару бастамасы құқығының жүзеге асуына дейінгі әрекеттер де асқан білімділік пен жауаптылықты қажет етеді.

Заң шығару процесінің сатыларын анықтауға байланысты өзгешелік Қазақстан ғылымында  да кездесіп отырады. Тиісті мәселеге қатысты өзгеше пікірді қазақстандық ғалым С.К. Амандықованың еңбектерінен байқаймыз.[2.165] Ол заң шығару процедураларын келесідей бес сатыға тиянақтайды «Заң шығарушылық процесінің бірінші сатысы Парламентте заң шығару процесі сатысынан басталады. Бұл сатыда заң шығару бастамасының субъектілері Мәжілістің қарауына заң жобаларын енгізеді. Заң шығарушылық процестің екінші сатысы заң жобасын алдын-ала талқылаудан өткізу. Үшінші саты — заң жобасын Мәжіліс отырыстарында талқылау. Төртінші саты — заң жобасын Сенатта қарау. Бесінші саты — заңдарға Президенттің қол қоюы және олардың жариялануы».

«ҚР Парламенті және оның депутаттарының мәртебесі  туралы» Конституциялық заңның 3-тарауының  мазмұны мен құрылымы қос палаталы Парламенттің заң шығару процесін келесідей  көлемді сатыларға бөлуте болатындығы туралы қорытынды жасауға мүмкіндік береді:

1.      заң шығару бастамашылығы;

2.      заң жобасын Мәжілісте қарау;

3.      заң жобасын Сенатта қарау;

4.      қол қою жәнезаңды жариялау.

Республика  заң актілеріне сәйкес қазақстандық заң шығару процесі екі түрде жүзеге асырылады: Мәжіліс - Сенат - бірінен соң екіншісі кезектілікпен қарау арқылы заң шығару және палаталардың бірлескен отырысында заң шығару. Конституцияның54-бабының 1-тармағына сәйкес Парламент палаталардың бөлек отырысында мәселелерді әуелі Мәжілісте, ал содан кейін Сенатта өз кезегімен қарау арқылы заңдар қабылдайды. Ал, 53-баптың 1-тармағы Палаталардың бірлескен отырысында Парламент ҚР Президентінің ұсынысы бойынша Конституцияға өзгертулер мен толықтырулар енгізетінін, конституциялық заңдар қабылдайтынын, оларға өзгертулер мен толықтырулар енгізетінін белгілейді. Сондай-ақ, палаталардың бірлескен отырысында Парламенттің қабылдаған заңына Президенттің салған ветосы талқыланады (53-бап 3-тармақ) және Үкіметке сенім білдірілген жағдайда Үкімет енгізген заң жобасы қабылданады.

Заңдарды палаталардың кезектілікпен немесе бірлескен  отырыста қарап, қабылдауы байланысты болатын заңды фактілер болып 1995ж. ҚР Конституциясында анықталған адамдар  мен органдардың өздеріне тән  заң шығару бастамашылығы құқығын пайдалануы болып табылады. Заң шығару бастамашылығы құқығы субъектісінің Парламент қарауға міндетті заң жобасын және Парламенттің өзге заң актісінің мәтінін ресми енгізуі заң шығару бастамашылығы болып табылады. Заң шығару бастамашылығы Мәжілісте ғана жүзеге асырылады және оған ие субъектілердің екі түрін көрсетуге болады: Қазақстан Республикасының Үкіметі және Парламент депутаттары. 1993 жылғы Конституцияға қарағанда мұнда тиісті құқыққа ие болатын субъектілердің аздығы қоғам мүшелері арасында біршама қайшы, алуан пікірлер, сұрақтар туғызғаны белгілі. Бұл мәселеде алдыңғы кезекке қойылған негізгі сұрақ: заң шығару бастамашылығы құқығы субъектілерінің аз белгіленуінің себебі неде? Заң шығару бастамашылығы құқығы субъектілері қатарының қысқартылуын сол кездегі Қазақстандағы жағдаймен байланыстыруға болатын секілді. Әр кезде де уақыт өз талабын ұсынады емес пе? Демек, заң шығару бастамашылығы құқығы субъектілері қатынасының осылай реттелуі сол кезде орын алған жағдайлармен себептелген деп айтуға болады. Ол кезде қоғам дәл бүгінгідей тұрақтылық өлшемімен өлшенбегені ақиқат. Сондықтан қоғамда тұрақтылықтың тамырын тереңге салу үшін, ұлтаралық татулық пен келісімді қалыптастыру үшін заң шығармашылығы саласын түрлі авантюристік көзқарастардан, асыра сілтеушілік пен арандатушы көзқарастардан қорғау қажет болды деп жорамалдауға болады. Өйткені, кез келген құқықтық реформаның сәтті, жемісті болуы заң шығармашылығының нәтижесі — заңның мазмүнының сапалығына, заңның жұмыс істеу қабілеттігіне байланысты. Әрі өзгелер емес, тек аталған екі топтағы субъектілердің заң шығару бастамашылығы құқығы субъектілері ретінде танылуының қажеттілігі негізді болды, яғни Парламент депутаттары халықпен етене араласатын, сайлаушылармен кездесулер кезінде олардың ерік-мүдделерімен таныс болатын субъектілер ретінде танылса, Үкімет реформаларды жүзеге асыру үшін құқықтық реттелуге зәуір саланы байқай алатын субъект ретінде танылды. Конституцияда заң шығару бастамашылығы құқығына ие субъектілер ретінде Үкімет пен Парламент депутаттарының анықталуы, олар тек екі ғана тұлғалар деп есептеуге себеп болмайды. Үкімет пен Парламент депутаттары заң шығару бастамашылығы құқығы субъектілерінің екі түрі ғана. Өйткені, Парламент депутаттарының өздері — 116 адамды құрайды, ал Үкімет министрліктерді және заң жобасын әзірлей алатын өзге органдар мен тұлғаларды қосқанда біршама. 1995 жылғы Конституция бойынша Үкімет пен Парламент депутаттарына ғана заң шығару бастамашылығы құқығының тиесілі болуы өзге тұлғалардың тиісті құқыққа қатыстылығын жоймайды. Шынайы кажеттілік пікірлер молдығы, алуан-көптілігі орын алған жерде туындайтындықтан өзге субъектілер белгілі бір ерікті заңи рәсімдеуді Парламент депутаттары мен Республика Үкіметі арқылы жүзеге асыра алады. Парламент депутаттары мен Үкімет арқылы заң жобасын Парламент қарауына енгізу жоғарыда атап кеткеніміздей заң шығару аясын антидемократиялық, ұлтаралық, діни әрі мемлекетаралық араздықтарды тудыратын т.б. кері идеялардан сақтады. Өйткені, жанама түрде заң шығару бастамашылығы құқығын жүзеге асыру жағдайында Парламент депутаттары мен Үкімет қоғамның алға қойған мақсаттарына кайшы келетін пікірлерді Парламентке өткізбейтін сүзгіш іспеттес болды.