ҚР – дағы заң шығару үрдісі

Заң шығару қызметі - бұл құқық нормаларын жасау арқылы халықтың еркін заңға айналдыратын шығармашылық интеллектуалдық қызмет. Осы қызмет арқылы халықтың еркі жоғары заңи күшке ие болады және құқық субъектілері арасындағы қоғамдық қатынастарды реттеуге бағытталған жалпыға міндетті мінез-құлық ережесіне айналады. Заң шығару қызметі арқылы құқық нормалары қабылдана және өздерінің заңды күшіне кірісе отырып, күнделікті қалыптасқан шынайы өмірді жаңа құқықтық қатынастар жүйесі арқылы өзгертеді. 

2.2. Қазақстан  Республикасы Парламентінің заң  шығару қызметінің тиімділігін  арттыру жолдары 

Қазақстан Республикасында заң шығармашылығының жоғары дәрежеде тиімді болуы - мемлекетіміздің демократиялық, әлеуметтік, зайырлы, біртүтастығын нығайтып, құқықтық мемлекет ретінде қарқынды түрде қалыптасуына зандылық негіз жасайды. Алайда, Республикамыздың қазіргі заңдылық базасы әлі де тиісті талаптарға сай емес. Біраз заңдар қабылданар - қабылданбастан ескіріп, тиісті өзгертулер мен толықтырулар енгізуді талап етіп, күшін жойып жатқан жағдайлар бар. Ал, бұл фактілер - заңның сапасының төмендігі, олай болса, заң шығармашылығының тиімділігінің тиісті, қажетті деңгейде болмауы. Әрине, оның да себептері бар. Мысалы, заң шығарудың әлі де тарихи қалыптасқан және дамыған елдердің Парламенттері қолданатын жетік демократиялық нысандардың, жолдардың болмауы, заң шығармашылығына әртүрлі әлеуметтік-саяси күштердің әсер ету мүмкіншілігін, яғни заңды лоббизмнің құқықтық негізінің жасалмауы, заң шығармашылығы процесін тиісті деңгейде қаржылық қамтамасыз ете алмаушылық, мемлекеттік тіл ретінде белгіленген қазақ тілінің әлі де қажеттілігі мен қоғамдағы рөлінің танылмауы, сондай-ақ, заң шығарушылардың жеткіліксіз кәсіби даярлығы және т.б. Парламенттің заң шығармашылығы қызметінің рөлін көтеру көптеген ғалымдар мен мемлекет алдында тұрған өзекті мәселе. Ол жөнінде ой-пікірлер айтылып, түрлі шаралар өткізілуде. Заң шығармашылығы қызметінің тиімділігі мәселесіне қатысты көзқарастарды зерттеу - оның тиімділігін көтеруге жағдай жасайтын шарттардың бар екендігі туралы мәліметтерге қол жеткізеді. Мысалы, з.ғ.к. Ж.М. Башарова өз еңбегінде заң шығармашылығы қызметінің тиімділігін көтерудің мынадай жолдарын ұсынады:

1.  Заң жобаларын жан-жақты, мұқият дайындау және оларды комитеттердің, комиссиялардың отырыстарында мұқият қарау;

2. Парламент  Сенаты мен Мәжілісінің пленарлық  отырысында зандар жобаларын  жан - жақты белсенді талқылау;

3.          Казақстан Республикасы Парламентінің актілерін жүзеге асыру үшін күшті бақылауды ұйымдастыру;

4.         Құқықтық актілерді орындамағаны үшін тиісті мемлекеттік-құқықтық актілерде Парламентпен белгіленген мемлекеттік-құқықтық жауаптылықты бекіту.[10.57]

Заң шығармашылығының нәтижелерін экономикадан және адамдардың күнделікті өмірінен, қоғамның әлеуметтік және рухани салаларынан, халықаралық  қатынастардан және өмірдің өзге салаларынан, сондай-ақ бүкіл қоғамның, әрбір адамның да заң шығармашылығының тиімділігіне қатысты өз пікірінен байқауға болады. Осылардың негізінде заң шығармашылығының тиімділігін бағалауға, талдауға қол жеткізу мүмкін. Ал, тиісті қызметті бағалау - қажетті құбылыс. Заң шығармашылығының тиімділігі мен өнімділігін заң шығару процесінде қабылданған заңның өмірде жүзеге асуының шынайы нәтижелерімен бағалауға болады. Заң шығармашылығының тиімділігін бағалаудың мақсаты - заңдар шығару арқылы қоғамның, оның мүшелерінің мүдделерін, сұраныстарын шынайы қанағаттандыру дәрежесін танып-білу. Бүгінде заң шығарудың тиімділігін бағалайтын келесідей амалдарды көруге болады:

Заң шығармашылығының тиімділігінің дәрежесін тиісті қызметке қатысатын субъектілердің есептерінен көруге болады. Олар: Үкімет мүшелерінің палата алдында беретін есептері, Президенттің Қазақстан халқына жыл сайынғы жолдауы, депутаттардың өз сайлаушылары алдында есеп беруі, оларды Парламент қызметі туралы ұдайы хабардар етіп отыруы.

Заң  шығармашылығының тиімділігін  бағалаудың маңызды құралы болып әркезде де қоғамдық пікір табылады. Қоғамдық пікір заң шығармашылығы туралы көптеген адамдардың көзқарастары, пайымдаулары, санасы мен ерік-жігері негізінде қалыптасады. Ол тұрақты түрде заң шығармашылығының нәтижелерін азаматтардың, қоғамның мүдделерімен, қажеттіктерімен шамалап, салыстырып, ара қатынасын белгілеп отырады.

Заң шығармашылығына  қатысты біраз бағалау жұмыстарын бұқаралық ақпарат құралдары  атқарады. Ол үшін бұқаралық ақпарат  құралдарының (радио, баспасөз, теледидар) дербес және тәуелсіз болғаны керек. Өйткені, олар өз мәні бойынша өмірдің шындығы үшін күресетін, көзқарастары, талдаулары мен бағалаулары объективті болатын құралдар. Бұқаралық ақпарат құралдары заң шығармашылығының тиімділігін объективті түрде бағалауы үшін олар жеке әлеуметтік, саяси топтардың емес, жалпы қоғамның ойлауын көрсетіп отырулары тиіс.[17.371]

Заң шығармашылығы  қай кезде де тиімді, пайдалы болуы  үшін әрқашанда заң шығармашылығы  қызметінің жағдайын таддап және бағалап, тиісінше заң шығармашылығының тиімділігінің  алғышарттарын анықтап отыру қажет.

Заң шығармашылығының тиімділігінің негізгі бір алғышарты -оның мақсатқа сай болуы. Сонымен  қатар, заң шығармашылығының тиімділігі дәрежесін көрсететін тағы да бір  көрсеткіш - бүгінде мемлекетімізде жүргізіліп жатқан құқықтық реформалар. Бүкіл халықтың ерік-мүддесіне сүйене отырып шығарылған заң - кұқықтық реформалардың жетік, кеңінен жүргізілуінің себепшісі, тізгіні. Белгілі заңгер С.С. Сартаев жазғандай "Қазір жүргізіліп жатқан құқықтық реформа - бұл қандай да бір ғана тұлғаның тілек-ниеті емес, ол біздің бүкіл құқық қорғау жүйеміздің ісі. Біз бүгінгі күннің талаптарына сай келетін заңдар әзірлеуге тиіспіз".[25.67] Қазақстанда билікті бөлу теориясына сәйкес заң шығармашылығы билігі Парламентке тән. Ол өзінің мақсаттарын, мазмұнын, қызметінің мүмкіндіктерімен шектерін сипаттайтын тиісті өкілеттіктерге ие. Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкес олар: палаталардың бірлескен отырысында шешілетін, Конституцияның 53-бабында көрсетілген 13-тармаққа жинақталған өкілеттіктер, алдымен Мәжілістер кейін Сенатта қаралатын - Конституцияның 54-бабында 7-тармаққа жинақгалған өкілеттіктер, Конституцияның 55 – 56-баптарында 6-тармаққа жинақталған палаталардың айрықша өкілеттіктері, 57 бапта 8 тармаққа жинақталған басқа палатаның қатысуынсыз әр палатаның дербес өкілеттіктері. Парламенттің, оның палаталарының әрбір органдары (комитеттер, комиссиялар, бюро...) мен түлғалар өздерінің біліктілік өкілеттіктеріне ие. Аталған өкілеттіктердің барлығы олардың заң шығармашылығы қызметін жүзеге асыруға қатысуын, ондағы рөлін көрсетеді. Заң шығармашылығын ұйымдастыру мен оған қатысушылардың қызметі тиісті мақсат-міндеттерге бағытталған, бағдарланған болуы қажет. Заң шығарушы органның өз қызметтерінің шеңберінен, қызметінің аясынан және о ның депутаттарының өз құқық мүмкіншіліктерінен тыс жасалған немесе өзге бағытқа бағытталған әрекеттер заң шығармашылығының тиімділігіне кері әсерін тигізері хақ. Өзге саладағыдай, заң шығармашылығы саласында да әркім өз ісімен айналысуы тиіс. Олай болса, депутаттардың, палата органдарының қызметінің заң шығармашылығының бағыттары мен мазмұнына сәйкес келуі дәрежесі тиісті қызметтің тиімділігінің бір белгісі бола алады.

Заң шығармашылығының тиімділігінің келесі бір шарты - заң шығармашылығы қызметінің зандылығы. Заң шығармашылығының ғана емес, жалпы кез келген нормативтік актінің тиімділігін бірінші кезекте оның конституцияға, заңдарға және неғұрлым жоғары деңгейдегі нормативтік актілерге сәйкестілігіне байланыстырады.

Заң шығармашылығы  заңдылықсыз тиімді жүзеге аспайды. Зандылық заң шығармашылығы барысында тиісті мақсатқа жету керектігіне қол жеткізеді. Өйткені, зандылық құқықтық тәртіппен бірге заң шығару органының мәртебесін, оның өзге органдармен өзара байланысын нығайтады, олардың мүшелері арасында тиісті, қажетті қатынасты пайда болғызады, жалпы алғанда, заңдардың сапасын көтереді. Заңдылық - бұл заң шығармашылығының нәтижесі - заңның өмірде жүзеге асуының тетігі.[4.212] Ол Қазақстанды кұқықгық мемлекет ретінде қалыптастырудың негізгі алғышарты бола отырып, қоғамның қажеттіктері мен мақсаттарын қамтиды және әр мүдделердің тең болуы мен қоғамдық келісімді мүмкін ететін жол болып табылады. Заң шығармашылығы қызметінің зандылығы оның нәтижесі - заңның да заңды (легитимді) болуын шамалайды. Легитимді заң - бұл заң шығарушымен белгілі тәртіпті сақтай отырып шығарылатын, халықтың көпшілігінің мүддесін қамтамасыз ететін, Конституцияның 1-бабының 2-бөлімінде аталған қағидаларды: қоғамдық келісім мен саяси тұрақтылықты, бүкіл халықтың игілігінде экономикалық даму мен қоғамдық патриотизмді, мемлекет өмірінің мәселелерін демократиялық амалдармен шешуді негіз етіп алатын заң.

Заң шығармашылығының тиімділігіне қол жеткізу үшін зандылық тиісті қызметке қатысушылардың әрбірі үшін міндетті және біркелкі, яғни ол Парламенттің, оның палаталарының барлық органдарында, әрбір депутаттармен бірдей ұғынылуы және жүзеге асырылуы керек. Алайда, практика әркезде де заңдылық мүндай бола бермегендігін дәлелдейді. Нақты айтсақ, КСРО дәуірінде заңдылық Жоғарғы Кеңес қызметінің ең бір алғашқы, негізгі қағидасы ретінде бекігенімен, шындығында ол тиісті дәрежеде болмады. Оны әркезде де құдыретті коммунистік партиялық органдар мен адамдар бұзып отырды. Оның рөлінің түсіп кеткені соншалық, сол заманда партия мен оның көсемдерінің белгілеулері заңдылықгы таптап тастауға жеткілікті болды.

Қандай салада, қандай тұрғыда болмасын, мейлі ол заң шығармашылығы және мемлекет өмірінің басқа жақтары болса  да зандылықтың мәні бір. Г.В. Атаманчук  заңдылықтың мәні құқықтық нормаларда (жүріс - түрыс ережелерінде) белгіленген  позитивтік міндеттердің орындалуы тиістігінде, рұқсат етілгендердің пайдаланылуы және тыйым салынғандардың сақталуы керектігінде, ал заң болса мемлекет, қоғам және нақты адамның өмірінде өз рөлін шынайы атқаруы керектігінде, - дейді ол.[3.400 б] Расында да заң белгілеген ережелер орындалмаса және ол өмірде өз орнын алмаса, заңдылықтың мәні де болмас.

Зандылықты  тұрақтандырып, оған кепіл бергенде ғана ол жүзеге асады. Ал, бұл екі  жағдай (тұрақтылық, кепілдендіру) заңдылықты қамтамасыз ету шараларын іске қосқанда ғана жасалады. Заң шығару барысында әрқашан заңдылық қағидасының тұрақтылығын ұстап отыру үшін зандылықтың қажеттігін ұғыну, сезіну және оны қүрметтеу қажет. Сондай-ақ, зандылыққа қол жеткізу тиісті тәртіпті сақтаусыз болмайды. Олай болса, тәртіп - бұл заңдылықпен қатар заң шығармашылықтың тиімділігін қамтамасыз ететін шара. Заң шығару ісіндегі тәртіп - бұл депутаттармен тиісті қызметке қатысушы өзге субъектілердің белгіленген ережелерді, процедуралар мен жүріс-түрысты сақтауын, өздеріне тапсырылып берілген істерді орындауын белгілейтін шама. Тиісті тәртіптің болмауы жалпы демократия институтына қауіп төндіреді. Халықтың өкілі депутаттың тәртібі Парламент регламентіне сәйкес қоғамдық әдеп ережесіне негізделеді. Парламенттің заң шығармашылығының тиімділігін арттыру үшін және өзін "депутат" деген атқа лайық ұстау үшін халық қалаулылары заң шығару барысында және одан тыс кез келген кезде белгілі бір ережелерді ұстануы керек. Қазақстан Республикасы Парламентінің Регламентінің тарауының 106 - 109 тармақтарына сәйкес:

- депутаттар  бір-біріне және Парламент палаталарының,  комиссияларының және басқа депутаттық  адамдарына құрмет сезіммен қарауы  тиіс;

- депутаттар  өз сөздерінде  Парламент депутаттарының және басқа адамдардың ар-намысына, қадір-қасиетіне нүсқан келтіретін негізсіз кінә айтып, дөрекі, қорлайтын сөз қолданбауы керек;

- депутаттар  заңсыз және күш қолданатын  әрекеттерге шақырмауы тиіс;

- депутаттар  Парламент палаталарының, оның  үйлестіруші және жұмысшы органдарының  қалыпты жұмысына  кедергі  келтірмеуі қажет;        

-депутат шешеннің  сөзін бөлмеуі керек;        

-депутаттың  басқа депутаттың карточкасын  алып дауыс беругеқұқығы жоқ;        

-депутат зорлық-зомбылық, көз алартушылыққа, қорқыту меназаптауға  жол бермеуі тиіс. Сондай-ақ, депутат  заңмен қорғалатынмемлекеттік және өзге де құпияны құрайтын ақпараттардыпайдалануға, ол құпияларды белгілі бір тәртіп бойынша қатаңсақтауға міндетті. Депутаттың өз қызмет бабына орай мемлекеттікжәне өзге де осындай құпия қүжаттарды пайдаланатын кездерісирек кездеспейді. Осындай сипаттағы қүжаттарға ұқыпсыз қараумемлекет, қоғам мүддесіне елеулі нұқсан келтіруі мүмкін.Тиісті құжаттарды дұрыс пайдаланбау мемлекеттің мүддесіне қайшыкелумен қатар, заң шығармашылығының да сапасына кері әсерінтигізеді. ҚР Парламентінің, Сенат пен Мәжілістің регламенттеріндеөзге де әдептік-тәртіптік ережелер белгіленген. Заң шығарудатәртіптің қамтамасыз етілуі оның тиімділігімен қатар өнімділігін,жүйелілігін, сапасын арттырады.

Парламенттің  заң шығару барысында Үкіметпен, өзгеоргандармен, бірлестіктермен байланыс жасауы, халықтың ой-пікіріне сүйенуі - заң шығармашылығының тиімділігінің келесі біршарты. Бұл айырым белгі заң шығармашылығының демократиялықдеңгейін қамтиды. Себебі, заң шығармашылығында халықтың ой-пікіріне, азаматтардың бірігуінің көзқарастарына назар бөлінеді. ҚРПарламенті заң шығаруға мемлекеттік органдар мен қоғамдық бірлестіктердің өкілдерін, шаруашылық жүргізуші субъектілердің басшыларын, мамандарды тарта алады. Демек, ол тиістішығармашылық барысында барша жүртшылықгың пікірін ескереді,мұның өзі қажетті де сапалы заңдарды қабылдауға ықпалынтигізеді. Жалпы, заң жобасы заңға айналардың алдында, барлық  әлеуметтік топтардың мүдделерін ескере отырып, қаралып жатқан нормативтік құқықтық актінің сапасы мен өзектілігін кәсіби түрғыдан бағалауға мүмкіндік беретін заңдарда көзделген рәсімнен өтеді. Заң шығарушы орган заң шығармашылығында белгілі бір маңызды заңның жобасын бүкілхалықтық талқылауға шығару арқылы олардың ой-пікірін зерттеу, олармен байланыс жасауды жөн тапқан. Заң шығармашылығының тиімділігін қамтамасыз ету азаматтардың, қоғам мүшелерінің көзқарастарын ескермейінше болмайды. Халықтан үлкен қолдау тапқан заң ғана тиімді болады және өмірде тез жүзеге асады. Заң шығармашылығында халықтың ой-пікірімен санасудың маңызды жолының бірі - заңның жобасының бүкілхалықтық талқылауға шығарылуы. Заң шығармашылығы туралы пікірді саяси партиялар да қалыптастырады. Олардың заң шығармашылығына қатысу мүмкіндігі - бүгінгі күннің шынайы көрінісі.

Заң шығармашылығы  қызметін реттейтін Қазақстан Республикасының заңдылықтарында Парламенттің Үкіметпен және өзге де органдармен өзара байланысы нақты белгіленген. Ал, бұл қатынастардың тиісті деңгейде болуы да заң шығармашылығының тиімділігі мен өнімділігі үшін объективтік алғышарт болып табылады. Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкес Парламенттің Үкіметпен байланыс жасауда жүзеге асыратын әрекетінің бірі - бақылау жасауы. Парламент мәртебесі бойынша бақылаушы орган болмағанымен, ол бақылау қызметін жүзеге асыратын өкілеттіктерге ие. Мысалы, Парламент республика бюджетінің атқарылуы туралы Үкіметтің есебін бекітеді, Үкімет ұсынған заң жобасын қарайды, талқылайды, Үкімет мүшелерінің есептерін тындайды, сауал қоя алады. Парламент пен Үкімет арасындағы қатынас "тиісті саладағы істердің жағдайына талдау жасауға, заңдарды қолдану практикасын қорытуға, қолданыстағы зандылықтағы кемшіліктерді белгілеуге мүмкіншілік береді. Тиісті жүйенің жиналған жұмыс тәжірибесі заң шығармашылығы процесін демократияландыруға әсер ете отырып, оның тиімділігін арттырады" депкейбір саясаткерлерорынды көрсеткенімен, ол заң шығару бастамашылығы құқығын жүзеге асыру барысындағы Үкіметтің басымдықтарын, оның заң шығармашылығының тиімділігіне тигізетін әсерін көрсетпейді. ҚР Конституциясының 61-бабының 1-тармағына сәйкес Парламент депутаттарымен қатар Республика Үкіметіне де заң шығару бастамашылығы құқығы тән. Заң жобаларын енгізу мәселесінде Парламент депутаттарына қарағанда Үкіметтің мүмкіншілігі мол, қолы үзынырақ, яғни онда мамандар жеткілікті, қаражат та жоқ емес, сондай-ақ Үкімет мемлекет ұстанған экономиканың бағытын жақсы біледі әрі Конституцияға сәйкес мемлекеттік кірісті қысқартуды немесемемлекеттік шығысты арттыруды көздейтін заңдардың жобалары Республика Үкіметінің оң түжырымдары болғанда ғана енгізілуі мүмкін. Демек, заң шығармашылығында көп нәрсе Үкіметке байланысты. Бұл орайда біршама халық қалаулыларының "егер біз жазған заңға Үкімет экономикалық жағынан оң қорытынды бермесе ол заңға жол жоқ деген сөз" деген пікірімен келісуге ғана болады. Өз сайлаушыларының, яғни халықтың еркін білдіру үшін, белгілі бір қатынастарды құқықтық реттеуде адамдар мен азаматтардың мүдделерінің ескеріліп отырылуын қамтамасыз ету үшін Парламент төрінен орын алған халық қалаулы ларының өз сайлаушыларының құқықтары мен бостандықтарын жүзеге асыруды, қорғауды көздейтін заң жобаларын енгізе алмауы және олардың қаржылық заң жобаларын енгізуде Үкіметке біршама тәуелділігі заң шығармашылығының тиімділігін көтеруге бағытталмаған шара екендігі аян. Парламент депутаттарының мүндай шарасыздығы жоғарыда атап кеткен заң шығармашылығының тиімділігін көрсететін өлшемдердің бірі -құқықтық реттелуге зәуір қоғамдық қатынастардың толығымен өз уақытында реттеліп отырылуын біршама мүмкінсіз етеді.[17.371]