Местное самоуправление, зарубежный опыт

Местное управление, вместе с тем, является, весьма специфическим  элементом публичного управления, обладающим значительной самостоятельностью и  своеобразием. Это объясняется тем, что местные представительные органы (советы и т.п.) выступают в роли практически единственного центра власти вне рамок национального  парламента (а в федеративных государствах – и легислатур субъектов федерации) обладающих легитимностью, базирующейся на выборах, народном голосовании.

Для того, чтобы правильно оценить роль местного управления в механизме публичного управления, необходимо разобраться также в соотношении понятий местное управление и местное самоуправление. Существует точка зрения, при которой эти понятия обозначают как бы две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне: под местным управлением понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением – местные выборные органы и должностные лица. Если придерживаться такой позиции, то получается, что в Великобритании вообще не существует местного управления как такового, поскольку на местах отсутствуют чиновники, назначаемые из Центра. А ведь именно термин местное управление используется как в законодательстве, так и в работах исследователей этой страны. Более правильным представляется не противопоставление местного самоуправления и местного управления, а рассмотрение их соотношения как части с целым. Следует признать, что местное управление является достаточно сложным и гибким механизмом, который может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и избираемые местным населением органы власти (т.е. органы местного самоуправления). Понятие местное управление, таким образом, охватывает как прямое государственное управление на местах (назначаемые центром и подчиняющиеся ему чиновники), так и местное самоуправление (деятельность местных выборных органов и должностных лиц, ответственных лишь перед избирателями и перед законом). При этом в некоторых странах может фактически присутствовать лишь один из видов местного управления. Кроме того, наряду с классическими и наиболее распространенными выборными органами (представительная и исполнительная власть общей компетенции), могут существовать и отраслевые выборные органы управления специальной компетенции (судьи, шерифы, органы управления здравоохранением и жилищным строительством и т.д.), обладающие определенной независимостью как от центральной государственной власти, так и от классических органов самоуправления. В отдельных случаях на местном уровне действуют и органы специальной компетенции, созданные центральной властью, но не входящие в иерархическую систему исполнительных органов (например, многие британские кванго). В итоге местное управление оказывается гораздо более разнообразным, чем это можно представить, если сводить его к самоуправлению.

Именно в таком качестве местное управление входит в систему  публичного управления, обладая, как  уже отмечалось, большей спецификой и самостоятельностью по сравнению  с его другими элементами (во многом благодаря такой своей составной  части, как местное самоуправление).

Современная теория государственного и муниципального управления рассматривает  местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий как  децентрализация и деконцентрация государственной власти. В самом общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу части государственных полномочий назначаемым из центра чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным (региональным) органам самоуправления, самостоятельным публично-правовым институтам не входящим в систему государственной власти.

Наиболее детально данные понятия разработаны во французской  административно-правовой литературе. Так, известный французский юрист  Ж.Ведель под деконцентрацией понимает организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб. Французские исследователи различают вертикальную и горизонтальную деконцентрацию. В рамках первой (вертикальной) все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются только одному государственному чиновнику, в результате чего деконцентрация в центре порой сопровождается концентрацией на местах. Горизонтальная же деконцентрация выражается в существовании на местном уровне нескольких центров власти с распределением обязанностей по отраслевому принципу.

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих моментов, являясь двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места. В то же время между ними существуют и важные различия. Деконцентрация, – отмечает Ж.Ведель, – это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или её представителей. При деконцентрации, хотя те и другие подчинены одному и тому же лицу, т.е. государству, министр или представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам – представителям государства на местах, что является лишь способом организации властвования внутри государства.

Реформы по деконцентрации имеют управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются.

При децентрализации же происходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив – коммуна или департамент  или же государственное учреждение. В то же время децентрализация  власти отнюдь не означает перерастание ее в федерализм. Как отмечает Ж.Ведель, если децентрализация ведет к возникновению публичных юридических лиц иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью.

Французское административное право выделяет территориальную  и ведомственную децентрализацию. В основе первой лежит географический фактор, в итоге территориальная  децентрализация приводит к созданию публичных юридических лиц, компетенция  которых распространяется на определенную территорию (например, на коммуну). В  основе ведомственной децентрализации  лежит чисто технический фактор, что приводит к передаче определенных функций публичному юридическому лицу, существующему в форме публичного учреждения.

1.2 Муниципальные  системы зарубежных стран

Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще в  средние века. К XIX веку сложились  и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:

англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);

французская (континентальная), допускающая контроль центральной властью через специально назначаемых представителей или в других формах;

германская (смешанная), при  которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под  свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.

Исторически первой сложилась  Англосаксонская муниципальная  система, основными характеристиками ее являются:

1. отделение системы местного  самоуправления от системы государственной  власти;

2. основной единицей местного  самоуправления являются приходы  (общины), на территории которых  проживает от 500 до 30 тыс. человек;

3. система местного самоуправления  включает представительные органы  – советы, которые избираются  населением в ходе всеобщих  прямых выборов сроком на 4 года. Из числа советников избирается  председатель;

4. исполнительно-распорядительные  органы формируются советом и  подотчетны ему;

5. основными направлениями  деятельности органов местного  самоуправления являются управление  полицией, пожарными и дорожными  службами, музеями, социальными службами.

В США сформировались две  основные разновидности муниципальных  систем:

а) "мэр-совет" или "совет-мэр", в зависимости от того, каким образом  избирается мэр: при всеобщем избрании мэра обеспечивается его доминирование  во взаимоотношениях с советом, в  случае выбора мэра советом из своего состава, последний приобретает  приоритет в решении основных вопросов; мэр является главным должностным  лицом города и обладает значительными  полномочиями, формирует администрацию, составляет местный бюджет;

б) "совет-менеджер". При  этой системе население избирает совет, который, в свою очередь, из своего состава избирает председателя –  мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного  органа – менеджера. Менеджер работает по контракту, в котором регламентируются взаимоотношения, обязательства сторон. Ему предоставляются достаточные  полномочия в формировании администрации, определении основных направлений, составлении и исполнении местного бюджета.

Наряду с этими встречается  и особая комиссионная система. В  небольших городах население  избирает комиссию в составе 3-7 человек, которые выполняют одновременно полномочия как представительного, так и исполнительно-распорядительного  органа местного самоуправления.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых  насчитывается более 36 тысяч. 90% коммун имеют менее 2000 жителей. Население  избирает муниципальный совет сроком на 6 лет. В компетенцию совета входит все за исключением полномочий мэра. Решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в  департаменте и опубликованы.

Муниципальный совет избирает мэра. Он является председателем коммуны, готовит сессии совета и исполняет  его решения, управляет имуществом коммуны, исполняет акты администрации  и имеет право подписания договоров. Как глава администрации, он назначает  служащих на вакантные места. Он по положению председательствует в  административных комиссиях или  административном совете коммунальных учреждений ( в больницах, приютах, бюро социальной помощи, кассах взаимопомощи, учебных заведениях). Он уполномочен обеспечивать правопорядок, безопасность, спокойствие и общественное благо и принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест.

Мэр является одновременно с этим и уполномоченным государства  и в этом качестве занимается такими гражданскими делами, как: регистрация  браков, рождения, смерти, подтверждает отцовство и материнство, регистрирует все гражданские акты, относящиеся  к компетенции мэрии. Мэр, как  и его заместители, является должностным  лицом судебной полиции и в  этом качестве констатирует нарушения  уголовного законодательства, собирает доказательства, осуществляет оперативно-розыскные  действия и передает соответствующие  материалы в органы правосудия.

На мэра возложена обязанность  по организации выборов, как председателя избирательной комиссии. Он контролирует соблюдение законодательства об образовании. Мэр ведет учет призывников для  прохождения службы.

Наряду с коммунами, местное  самоуправление во Франции действует  также на уровне департаментов и  регионов. Население департаментов  избирают Генеральный совет в  составе 13-70 человек, который из своего состава избирает председателя и  членов бюро для осуществления текущей  работы. В компетенции Генерального совета находятся – обсуждение и  решение таких вопросов, как финансовая поддержка коммун для их оснащения  и обеспечения, разработка программ по созданию инфраструктуры в рамках департамента (дороги, электричество, транспорта, спортивная, культурная деятельность и др.).

Региональный совет избирается прямым голосованием сроком на 6 лет. Его  основной задачей является координация  усилий по экономическому, социальному, медицинскому, культурному и научному развитию региона.

В Германии самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Государство делегирует часть  своих функций органам самоуправления.

Статус общин в Германии характеризуют следующие положения:

1. община выполняет на  своей территории под свою  ответственность все административные  функции за исключением тех  случаев, когда законом выполнение  этих функций поручено другим  структурам управления;

2. община регулирует сферу  своей деятельности посредством  Устава, который не должен противоречить  закону;

3. община имеет право  самостоятельно решать задачи  на местном уровне под свою  ответственность, но в соответствии  с законами.

Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин:

а) магистратный;

б) бургомистерский;