Местное самоуправление, зарубежный опыт

Крайний вариант парламентской  модели представлен на практике традиционными  английскими муниципалитетами, итальянскими муниципалитетами до реформ 90-х гг. и т.д. В этом случае за мэром, который  избирается советом, остаются лишь представительские  функции (не путать с представительными). Муниципальный совет является одновременно и представительным и, через создаваемые им комиссии и комитеты, исполнительным органом, осуществляя непосредственное руководство администрацией. Мэр не имеет права вмешиваться в эти вопросы.

В большинстве зарубежных стран действуют организационные  модели, занимающие промежуточное положение  между крайними вариантами.

Разнообразие представленных ситуаций может быть интерпретировано исходя из необходимости сочетать эффективность и демократичность в организации местного самоуправления. В современном обществе, когда зачастую вопрос о том, кому реально подчиняется администрация, является основным вопросом о власти, концентрация управленческих полномочий в руках мэра означает фактический отказ от идеи представительной демократии. При этом представительный орган создает комиссии или комитеты, но их роль сводится к выполнению консультативных функций и к разработке проектов некоторых решений. Даже в Великобритании, где традиционно доминировала система абсолютного господства представительного органа, намечается серьезная тенденция к перемещению исполнительной власти в руки сити-менеджера, назначаемого советом чиновника, или избранного мэра.

Другой подход, распространенный в Северной Европе и Германии, обеспечивает эффективность управления путем  четкого разделения исполнительной и представительной власти, но исполнительная власть при этом, даже будучи сформирована за счет профессиональных управленцев  путем непрямых выборов или назначения, является коллегиальной. Тем самым достигается необходимый, а порой и достаточный минимум демократии: нет концентрации власти в одних руках, индивидуальная ответственность и коллегиальное принятие решений дополняют друг друга. С более или менее существенными вариациями эту модель можно считать наиболее распространенной.

Наконец, в Скандинавских  странах модель, почти идентичная датской, обеспечивает параллельное руководство  административными службами: техническое  со стороны мэра и его помощников и политическое со стороны комиссий представительного органа. Это идеальное равновесие фактически нарушается тем, что мэр почти всегда становится председателем основной комиссии – финансовой, несмотря на то, что это ни в коей мере не предусмотрено законодательно.

Во всех случаях основные характеристики модели определяются тремя  факторами: 1) возможность для представительного  органа влиять на главу исполнительной власти (через назначение или другим путем); 2) возможность для представительного  органа влиять на директоров административных служб (назначение и т.д.); 3) возможность  для представительного органа непосредственно  отдавать распоряжения административным структурам. Сама же структура исполнительной власти определяется тем или иным сочетанием следующих вариантов: 1) исполнительной властью руководит  один человек (мэр, глава администрации  и т.д.); 2) исполнительной властью  руководит коллегиальный орган; 3) функции исполнительной власти берет на себя представительный орган (через комиссии, комитеты и т.д.). Вопрос о том, кто же реально руководит исполнительной властью, решается достаточно просто: тот, кто обладает для этого собственными полномочиями. Так, во Франции в любом самоуправляющемся сообществе есть коллегиальный орган, выполняющий ряд функций исполнительной власти (заместители мэра в коммуне, бюро в департаменте и т.д.). Однако, этот орган не имеет собственных полномочий: все полномочия делегируются его членам главой исполнительной власти, который может в любой момент отменить делегирование или принятое решение, поскольку по закону лишь ему принадлежит исполнительная власть и лишь он несет ответственность за ее деятельность. Таким образом, несмотря на видимую коллегиальность, исполнительная власть находится в руках одного лица. В Бельгии, Нидерландах, в немецкой системе магистрата, дело обстоит иначе: каждый член коллегиального исполнительного органа несет ответственность за определенный участок работы, который входит в его собственные полномочия. Здесь сочетаются индивидуальная ответственность за данную сферу и коллегиальная ответственность за политику исполнительного органа в целом.

Однако, классическая схема представительная власть исполнительная власть не отражает в полной мер всей сложности территориальной организации существующих систем самоуправления. Как правило, самоуправляющиеся территориальные сообщества разного уровня могут формировать объединения (союзы, ассоциации и т.д.) для совместного выполнения тех или иных компетенций. Необходимость создания таких объединений очевидна: некоторые маленькие или финансово необеспеченные территориальные сообщества не могут решить все стоящие перед ними задачи в одиночку; кроме того, решение многих вопросов гораздо более эффективно в больших масштабах, чем территория одного сообщества. Наконец, координация зачастую необходима в действиях органов власти разного уровня при частичном совпадении подотчетной территории.

Возникающие таким образом  объединения не имеют статуса  самоуправляющихся сообществ: отсутствуют  законодательные гарантии их существования, органы управления, как правило, формируются  путем непрямых выборов, многие объединения  не имеют собственных источников финансирования и даже собственного бюджета. Тем не менее, реальная роль таких образований может быть порой более существенной для населения и для системы управления/самоуправления, чем роль составляющих их самоуправляющихся сообществ. Государство заинтересовано в создании и поддержании подобных объединений, поскольку они позволяют осуществлять управление на местном уровне за счет средств самоуправляющихся сообществ. В противном случае, неспособность отдельных сообществ эффективно решать местные проблемы неизбежно вызвала бы необходимость вмешательства государства и соответствующих финансовых и организационных затрат. В каждой стране количество возможных форм сотрудничества очень велико: может существовать до десятка форм объединений для сообществ одного уровня, большое число форм сотрудничества для сообществ разных уровней и т.д.

Существуют и другие формы  объединений, охватывающие, как правило, все органы власти, представляющие данный уровень самоуправления, на территории страны. Эти объединения  существуют повсеместно – во всех развитых странах и на каждом уровне самоуправления, – исключений практически  нет. Они могут быть юридически оформлены  либо как ассоциации территориальных  сообществ (Голландский союз провинций  в Нидерландах, Ассоциация провинций  Италии и т.д.), либо как ассоциации их представителей (Союз американских мэров, Ассоциация президентов Генеральных  Советов Франции, Ассоциация ирландских сити-менеджеров и т.д.). Основной задачей  таких объединений является лоббирование общих интересов в центральном  правительстве и обмен информацией  и опытом. Помимо различий по уровню власти (отдельные ассоциации для  каждого типа самоуправляющихся  сообществ), могут существовать и  разные ассоциации для сообществ  одного уровня, различающиеся политической ориентацией (просоциалистическая и право-христианская ассоциации коммун в Италии, Ассоциация директоров кабинетов президентов Генеральных Советов – социалистов во Франции и т.д.). С учетом преимущественно политических задач, это вполне естественно.

Наконец, многие функции  местного управления могут осуществляться специализированными органами, которые  либо формируются путем выборов (некоторые должностные лица и  органы специальных округов в  США) либо назначения (многие британские кванго). Их роль также необходимо учитывать при характеристике местного управления в той или иной стране.

2.3.Компетенция  местных органов самоуправления

Местные органы действуют  на основе закрепленных за ними компетенций, т.е. полномочий и предметов ведения. Характеристика компетенций органов  местного управления охватывает следующие  проблемы: 1) способ определения компетенции; 2) соотношение собственных и делегированных, обязательных и факультативных компетенций; 3) содержание компетенции и способы  ее осуществления.

С точки зрения способа  определения компетенции, наиболее существенные различия связаны со спецификой правовых систем (семей). Англосаксонское  право исходит из принципа суверенитета парламента; другие органы публичной  власти получают нормативные полномочия в силу делегирования. Этот подход применим и к местным органам управления: в англосаксонских странах действует  позитивное регулирование компетенции  местных органов власти. Их действия правомочны только в случае, если такие действия непосредственно указаны в законе, – тогда местные власти действуют intra vires, в рамках полномочий. Любое действие, право на которое в тексте закона не закреплено, автоматически считается действием ultra vires, вне полномочий. Как ни парадоксально, позитивное регулирование может сочетаться с признанием общей компетенции местных органов власти в вопросах местного значения. Так, в конце 1990-х гг. принцип общей компетенции выборных местных органов был признан ирландским законодателем, в связи с подписанием Европейской хартии местного самоуправления. Вместе с тем, позитивное регулирование сохраняется: общая компетенция здесь является скорее потенциальной, чем реально существующей в рамках позитивного права.

В странах континентальной  Европы и в государствах, заимствовавших континентальную правовую систему, принцип общей компетенции получает непосредственное подтверждение на уровне наиболее общих норм права. В  этих странах компетенция местных  органов определяется через негативное регулирование: местные власти могут  предпринимать любые действия, не запрещенные законом и не входящие в сферу компетенции других органов  власти.

Поскольку в большинстве  случаев распределение компетенций  осуществляется при участии и  под контролем государства, поскольку  государство, обладая суверенитетом, является верховным гарантом осуществления  публичной власти на своей территории, оно обязывает органы самоуправления корректно выполнять определенный минимум компетенций. Речь идет, таким  образом, об обязательных компетенциях. Самоуправляющиеся сообщества не имеют  права отказываться от выполнения этих компетенций, – кроме специально оговоренных законом случаев, когда, ввиду очевидной неспособности  органов самоуправления справиться с задачами, отдельные компетенции  могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству. Кроме  того, государство в большинстве  стран устанавливает обязательный минимум расходов, охвата населения  и т.д., связанный с той или  иной компетенцией. Этот минимум может  регулироваться законодательным путем, административным или финансовым –  через государственные субсидии и дотации. Невыполнение местными органами обязательных компетенций может  послужить основанием для судебных разбирательств или для досрочного прекращения деятельности органа местного управления.

Компетенции, не входящие в  число обязательных, считаются факультативными, т.е. могут исполняться или не исполняться органами самоуправления в зависимости от ситуации и потребностей населения. Только в этой сфере принцип  общей компетенции применяется  полностью, – с учетом сделанных выше оговорок и при условии, что в распоряжении органов самоуправления остаются средства после реализации обязательных компетенций. Таким образом, в каждой стране, наряду с формальным принципом общей компетенции (напомним, что англосаксонская традиция придерживается очень сдержанной его трактовки или не признает совсем), существует сфера фактически выполняемых компетенций. Ее содержание может существенно варьироваться не только вследствие разграничения компетенций между разными уровнями власти, но и между сообществами одного уровня вследствие разницы их возможностей, финансовых и организационных.

Ни в одной из развитых стран разграничение сфер компетенций  не является результатом заранее  продуманной, логически стройной единой системы. Сферы компетенций создавались  исторически на протяжении веков, корректировались законодательством в связи с  политической конъюнктурой и т.д. Фактической  основой действующих законов  в области распределения компетенций  является система прецедентов и, в целом, решений третьей власти либо правовая традиция. Создаваемые  законы лишь закрепляют и слегка модифицируют сложившееся таким образом равновесие.

Исключением из представленной ситуации является Франция, где в 80-х  гг. была предпринята реформа, в рамках которой, одновременно с децентрализацией, проводилось комплексное распределение  компетенций между органами самоуправления и государством. В основе реформы  лежало стремление создать единую систему, которая была бы логичной, реалистичной и однозначной.

В других странах попытки  создания такой системы не увенчались успехом. В последние десятилетия  органы власти ЕС настойчиво пропагандируют принцип субсидиарности, в соответствии с которым любая общественно важная функция должна осуществляться на самом низком уровне территориальной организации, где это возможно. Классическая схема переворачивается: не государство должно наделять местные органы полномочиями, а они должны передавать государству то, с чем не могут справиться самостоятельно, а все остальные вопросы решать на своем уровне. Однако, на сегодняшний день этот принцип является скорее теоретическим, чем реально действующим. Тем не менее, можно выделить три основных группы компетенций местных властей, существующих повсеместно. Прежде всего, это компетенции, традиционно существующие на муниципальном уровне: коммунальные услуги, дорожное строительство местного значения, строительство и содержание социокультурных объектов, поддержка артистической деятельности, регулирование застройки. Различия между отдельными странами здесь минимальны. В большинстве случаев, самоуправляющиеся сообщества других уровней не имеют подобных, освященных вековой традицией, сфер деятельности. В последние десятилетия, однако, органы самоуправления испытывают все большее давление со стороны частного предпринимательства в этих областях. Либеральные политики достаточно часто предпринимают реформы, направленные на приватизацию этих полномочий.