Местное самоуправление, зарубежный опыт

в) северогерманский;

г) южно-германский.

При магистратной форме организации местного самоуправления исполнительная власть в общине осуществляется магистратом – коллегиальным органом. Магистрат состоит из бургомистра (председателя) и его заместителей. Бургомистр в магистрате занимает положение "первого среди равных". Члены магистрата избираются представительным органом общины.

Бургомистерская форма предполагает, что бургомистр является председателем  представительного органа общины и  городской Управы – органа управления.

Северогерманский вариант  характерен тем, что в представительном органе общины председательствует бургомистр, избираемый представительным органом. Кроме того, избирается также городской  голова (городской директор), к полномочиям  которого относится решение текущих  вопросов местного управления.

В южно-германском варианте характерно то, что наряду с органом  представительной власти в качестве главного органа общины рассматривается  также обербургомистр, который избирается гражданами. Обербургомистр отвечает за решение текущих вопросов местного управления и председательствует на заседаниях представительного органа общины.

Таким образом, в разных государствах мира понятие местное самоуправление трактуется неодинаково. Каждая страна привносит характерные для нее  особенности в данный содержание данного термина согласно реальным уникальным характеристикам действующей системы местного самоуправления. Тем не менее, некие общие элементы всех систем позволяют их классифицировать на типы: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.

Глава 2. Сравнение  муниципальных систем крупнейших зарубежных стран

2.1. Особенности  административно-территориального  деления

Местное управление осуществляется на определенной территории. Формирование внутригосударственной территориальной  организации – административно-территориальное  деление – таким образом, является основой местного управления. В большинстве  современных государств административно-территориальное  деление может быть изменено законом: законодатель вправе как изменять границы  существующих административно-территориальных  единиц, так и создавать новые. Однако в демократических государствах изменение границ административно-территориальных  единиц требует, как правило, учета  мнения органов самоуправления, действующих  на этой территории, или мнения населения (консультативный референдум). Кроме  того, существование многих административно-территориальных  единиц предусматривается в текстах  Конституций; следовательно, они не могут быть ликвидированы в законодательном  порядке.

Наиболее традиционной является двухуровневая схема административно-территориального деления: графства и муниципалитеты в США, амты и общины в Дании, лены и общины в Швеции, префектуры и муниципалитеты в Японии, провинции и общины в Нидерландах и т.д. Поскольку речь идет о внутригосударственной территориальной организации, в федеративных государствах двухуровневая схема существует внутри субъектов федерации, имеющих статус государств или государственных образований.

Исторически формирование двухуровневой  организации местной власти связано  с разным происхождением территориальных  единиц низового (муниципального) и  вышестоящего уровней. Территории низового уровня формировались естественно, по поселенческому принципу: каждый город, поселок, иной населенный пункт становился отдельной административно-территориальной  единицей. Именно так возникли многие из существующих и сегодня коммун, общин, муниципиев и пр. Территории вышестоящего уровня (префектуры, округа, департаменты, провинции) целенаправленно  создавались органами государственной  власти для решения собственных  задач, т.е. возникли искусственно. В результате они были более однородны по площади и по численности населения, чем муниципальные образования. Первоначально и основные задачи органов власти естественных и искусственных территорий существенно различались: на низовом уровне решались хозяйственные задачи, некоторые виды административного регулирования, тогда как вышестоящий уровень территориальной организации предназначался для выполнения полицейских функций и, в целом, для обеспечения государственного контроля над территорией. Несмотря на то, что сегодня эти различия во многом стерлись, отголоски прежней территориальной специализации присутствуют и в современном праве.

В большинстве случаев, существующие схемы двухуровневого административно-территориального деления формировались еще в XVIII-XIX вв. Социально-экономические и демографические  изменения ХХ в. привели к тому, что старое административно-территориальное деление перестало соответствовать задачам органов власти и распределению населения. В первую очередь это относится к территориальным единицам, образованным по поселенческому принципу: слишком маленькие сельские общины неспособны эффективно организовать управление ввиду недостатка в кадрах, узости фискальной базы и других сложностей, связанных с малочисленностью населения. Для решения этой проблемы многие государства провели во второй половине ХХ века административно-территориальные реформы, направленные на сокращение количества низовых территориальных образований путем их объединения; так, в ФРГ в начале 1970-х гг. количество общин было сокращено втрое, в Нидерландах количество общин сократилось вдвое на протяжении века, в Дании закон от 1 апреля 1970 г. сократил количество общин в пять раз и т.д. В некоторых случаях аналогичные изменения происходили и с вышестоящими административно-территориальными единицами – графствами, округами и т.д.

Второе направление административно-территориальных  реформ связано с необходимостью создания единых органов управления для крупных городов. В результате процесса урбанизации XVIII-XX вв. многие небольшие поселения, городки, поселки  влились в крупные города, формируя единую агломерацию. Традиционное административное деление препятствовало эффективному управлению, поскольку единый с экономической  и географической точки зрения город  мог состоять из нескольких независимых  муниципалитетов. Отчасти эта проблема решается путем межмуниципального  сотрудничества (об этом подробнее  далее), но в некоторых государствах крупные города стали самостоятельными территориальными единицами с особым статусом и едиными органами власти. Как правило, эти органы власти наделяются дополнительными полномочиями. В результате реформ, наиболее частых во второй половине ХХ в., сформировались такие территориальные образования как города-районы или города вне районов в ФРГ и в Австрии, димы и новые общины в Греции, независимые города в некоторых штатах США, новые унитарные образования в Великобритании и в Новой Зеландии и т.д.

Еще одно существенное изменение, произошедшее во второй половине ХХ в. – формирование третьего уровня территориальной  организации. В некоторых странах  трехуровневое административно-территориальное  деление является традиционным, но в большинстве случаев создание новых крупных территориальных  единиц связано с новыми факторами. Во-первых, старые административно-территориальные  единицы оказались слишком маленькими для эффективного экономического планирования, которое становится важным аспектом деятельности государства с 1950-х  гг. почти во всех странах. Во-вторых, в результате децентрализации власти, созданные ранее искусственные  территориальные единицы (департаменты, районы, провинции) получили право на самоуправление. В этих условиях государство  часто стремится создать более  крупные территориальные образования  для контроля над самоуправляющимися территориями и координации их деятельности. Наконец, в странах Западной Европы создание регионального уровня территориальной  организации стимулировано вмешательством органов Европейского Союза (и, ранее, Европейского Сообщества). Многие европейские  программы в обязательном порядке  предполагают наличие регионов, отвечающих определенным географическим характеристикам. В итоге появляются новые или  воскрешаются старые – территориальные  единицы: регионы во Франции, в Италии, в Португалии, в Ирландии и в  Великобритании (только на территории Англии), периферии в Греции, управленческие округа в землях ФРГ. В зависимости  от особенностей государственного строя, эти территории могут управляться  централизованно (ФРГ, Греция, Великобритания), самоуправляться (Франция, отчасти  Ирландия) или иметь большую автономию, сравнимую со статусом субъектов  федераций (формально унитарные  Италия и Испания).

Территориальная основа местного управления развивается не только вверх (в сторону создания более крупных  территориальных единиц), но и вниз, в сторону формирования более  мелких. Во-первых, это связано с  решением проблемы отдельных поселений: реформы по укрупнению муниципальных образований привели к тому, что в большинстве западных стран несколько небольших поселений могут входить в состав одного муниципального образования. В этом случае возникает проблема с представленностью интересов жителей отдельных деревень и поселков; кроме того, многие вопросы целесообразнее решать именно на уровне отдельных деревень, хуторов и поселков. Во-вторых, за последние тридцать лет усилилась тенденция к демократизации и децентрализации местного управления. Дело в том, что классические местные органы давно уже не являются органами самоуправления населения в буквальном смысле: зачастую городская или окружная администрация ничуть не ближе к населению, чем государственная. Отсюда необходимость развивать реальное самоуправление на уровне отдельных поселков, городских кварталов и т.д. Поэтому во многих странах формируются органы общественного самоуправления, без собственных полномочий и бюджетов, на микроуровне, внутри муниципальных образований (например, приходы в Великобритании и в Новой Зеландии, сельсоветы во многих немецких землях).

Эти микротерритории не всегда входят в общую схему территориальной организации государства. Наряду с основным административно-территориальным делением, во многих странах существуют дополнительные уровни территориальной организации. Как правило, эти территории характеризуются одной или несколькими из следующих черт:

1. статус определяется  не конституцией или законом,  а административными или локальными  актами;

2. на территории отсутствуют  органы власти общей компетенции;

3. территории монофункциональны, т.е. образованы лишь для решения какой-то одной задачи;

4. государство не считает  эти территории административно-территориальными  единицами;

5. в рамках территории  нет самостоятельного бюджета.

К числу подобных неосновных территориальных единиц могут быть отнесены окрýги в Ирландии, округа и кантоны во Франции, специальные округа в США, приходы в Великобритании, региональные территории в канадских провинциях, городские кварталы или внутригородские районы в большинстве стран, территории, определенные для осуществления конкретной политики (зоны экономического развития) и т.д.

Важной чертой многих современные  государств является существование  территорий с особым статусом, что  предполагает специфику организации  местного управления на этих территориях. Чаще всего речь идет о классических автономиях – административно-территориальных  единицах, получивших особый статус в  связи с этническим составом населения (национальные меньшинства) или с  географической изолированностью. Такого рода автономии существуют в Великобритании (Шотландия, Сев. Ирландия, Уэльс, о.Мэн), Дании (Гренландия, Фарерские острова), Франции (о.Корсика, Новая Каледония, т.н. заморские департаменты и территории) и во многих других странах. Италия и Испания состоят только из автономий, что дает основания говорить о формировании там нового типа государственного устройства – т.н. регионализованного государства, или государства автономий, которое не является ни унитарным, ни федеративным.

Как правило, автономные образования  формируются в административно-территориальных  единицах второго или третьего уровней; однако, в исключительных случаях  встречаются и муниципальные  образования, обладающие статусом автономии. Автономией могут обладать некоторые  островные территории. Органы власти автономий получают дополнительные, в сравнении с другими территориями, полномочия, возможность формировать  особые структуры управления, соответствующие  местным традициям. Очень часто  автономиям передаются дополнительные ресурсы в виде налогов, дополнительных дотаций, собственности и т.д.

Однако возможно создание территорий с особым статусом, которые  не являются автономиями в классическом смысле слова. Это территориальные  образования, которые напрямую управляются  органами государственной власти ввиду  специфики их экономического или  географического положения, военной  роли (территории военных баз) и пр. Территории с особым статусом могут  существовать и в федеративных государствах, как вне территории субъектов (федеральные  территории, например – столичные  округа в США, Бразилии, Австралии), так и на территории субъектов  федерации (например, Западные земли  и остров Лорда Хоува в австралийском штате Новый Южный Уэльс). Для таких особых территориальных единиц могут создаваться и специальные выборные органы власти (горные зоны в Италии).

2.2. Структура и  формы органов местного самоуправления

Органы самоуправления обладают своей внутренней, организационной  структурой. Эта структура определяется распределением властных полномочий и  способом организации взаимоотношений  представительного и исполнительного  органов.

Существуют две обобщающих модели, описывающих организационную  структуру органов самоуправления: президентская и парламентская, по аналогии с соответствующими формами  правления на государственном уровне. Крайний вариант президентской модели (на практике он существует в некоторых муниципалитетах США, Канады и других стран, придерживающихся англосаксонской модели) предполагает: прямые выборы мэра избирателями; взаимонезависимость мэра и представительного органа (вплоть до права вето и возможности обращения в суд); отнесение к полномочиям мэра единоличного руководства местной администрацией, от назначения на должности до текущего руководства. В этом случае оказывается возможной оппозиция (в том числе политическая) между мэром и представительным органом, но мэр имеет огромное преимущество в виде своих полномочий в отношении администрации. Фактически здесь можно говорить о диктатуре мэра.