Местное самоуправление, зарубежный опыт

Следующая группа – компетенции  в социальной сфере, в области  охраны здоровья и образования, занятости, связанные с принципом социального  государства. Здесь различия могут  быть весьма существенны. Так, в Скандинавских  странах и в Дании медицинским  обслуживанием и охраной здоровья занимаются только органы самоуправления, государство не вмешивается в  эти вопросы, хоть и обеспечивает путем дотаций большую часть  средств. Во Франции и в Италии, напротив, органы самоуправления в  этой области занимаются лишь второстепенными  вопросами: некоторые службы, связанные  с визитом медсестер на дом, с  информированием населения и  т.д. Точно также, в Великобритании начальное и среднее образование  полностью входит в компетенцию  местных органов самоуправления, тогда как во Франции местные  власти обеспечивают лишь материально-техническую  базу, а государство определяет программы, нанимает учителей и т.д. Тем не менее, в каждой стране эта сфера компетенций  присутствует в списке полномочий органов  самоуправления.

Наконец, третья группа компетенций  появляется в середине XX в. и является результатом не столько традиции, сколько возросшей потребности  в привлечении местной власти к проблемам, решаемым государством. Речь идет о полномочиях в области  охраны окружающей среды, экономического и территориального планирования, участия  в экономическом развитии. В конце  ХХ в. в некоторых странах местные органами наделяются полномочиями в области внешнеэкономических связей и международного культурного сотрудничества.

К трем основным группам  необходимо добавить компетенции, делегированные органам самоуправления государством. Как правило, полномочия делегируются исполнительной власти в лице ее главы, хотя встречаются и исключения. Объектом делегирования могут являться такие  полномочия как сбор налогов (Скандинавские  страны), ведение статистики, некоторые  функции полиции, акты гражданского состояния, призыв на военную службу и т.д. Делегирование осуществляется на основании закона и в обязательном порядке предусматривает 1) передачу финансовых средств, необходимых для осуществления делегированных полномочий и 2) усиленный контроль со стороны государства, в том числе контроль политического характера: местные органы должны не только соблюдать закон, но и действовать в соответствии с политическими приоритетами правительства.

Что касается способов реализации компетенций, то они также разнообразны. Фактически, это разнообразие может  быть сведено к нескольким основным вариантам, – каждый из которых включает большое количество подвариантов и юридических формул, меняющихся не только от одного государства к другому, но и от одного органа самоуправления к другому в одной стране.

1) Местная администрация  непосредственно занимается реализацией  компетенции. Деятельность осуществляется  силами административных служб  в рамках соответствующих статей  бюджета данного сообщества. Эта  традиционная формула имеет достоинство  простоты, но не всегда позволяет  достаточно гибкое и профессиональное  управление.

2) Деятельность осуществляется  специально созданным учреждением  (организацией) подотчетной органу  самоуправления, например муниципальным  предприятием. Местный орган власти  осуществляет контроль и участвует  в управлении, назначает должностных  лиц и т.д. Но учреждение  имеет самостоятельный бюджет (в  основном за счет средств органа  самоуправления) и достаточную самостоятельность  в принятии решений и внутреннем  управлении. Классическим примером  являются учебные заведения, но  во многих странах (Франция,  Италия и др.) таким же образом  функционируют службы строительства  жилья и некоторые социальные  службы, создаваемые органами самоуправления  в рамках их компетенций.

3) Для осуществления ряда  компетенций могут создаваться  предприятия (учреждения) со смешанной  формой собственности. Бюджет  предприятия при этом формируется  за счет частных и общественных  инвестиций, но органы самоуправления, как правило, удерживают контрольный  пакет акций.

4) Выполнение ряда полномочий  может производиться путем передачи  их в концессию частным предприятиям  на определенных условиях. Органы  самоуправления в этом случае  лишь осуществляют контроль и  обеспечивают некоторые льготы (в  том числе монополию на данный  вид деятельности). В ряде случаев  возможны и прямые финансовые  влияния. Формы деятельности, связанные с привлечением частного предпринимательства, используются в основном в сферах, способных приносить доход: транспортные и коммунальные услуги и т.д. Кроме того, органы самоуправления неизбежно прибегают к заказам на те или иные работы, экспертизу и т.д. В этом случае в роли подрядчика могут выступать как частные, так и государственные предприятия.

5) Наконец, некоторые традиционно  выполняемые местными органами  функции могут быть полностью  переданы частным организациям  в результате приватизации муниципальных  служб (например, городских транспортных  предприятий, служб уборки мусора  и пр.). В этом случае местные  власти могут осуществлять лишь  общее нормативное регулирование,  но часто сохраняют за собой  право оперативного вмешательства  в критических ситуациях. Это  вмешательство, однако, не затрагивает  приватизированное предприятие,  а связано с выполнением необходимых  функций, если предприятие не  справляется с ними.

Выбор той или иной формулы  для выполнения каждой группы компетенций  определяется самостоятельно органами самоуправления, несмотря на то, что  государство может регулировать особо важные вопросы законодательно. Чем больше та или иная сфера требует  специальных знаний и персонала, управленческой и финансовой гибкости, тем реже используется непосредственное выполнение компетенции административными  службами.

2.4 Отношения местных  органов с центральной властью

Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные  власти, т. е. следить, чтобы они не выходили за рамки, отведенные им законом, хотя им и предоставлено самоуправление. В унитарных государствах за местными органами (муниципалитетами) чаще всего  наблюдают специальные представители  центральной власти. Например, в  Великобритании курированием муниципальных  органов ведает специальное Министерство жилищного хозяйства и местного управления, во Франции и Италии этим занимается Министерство внутренних дел, а в Японии есть специальное  Министерство по делам местной автономии (применительно к их конституционной  терминологии).

Определенные надзорные  функции выполняют и другие центральные  ведомства, прежде всего – Министерство финансов, которое следит за расходованием  денег и выполнением бюджета.

В федеративных государствах надзором подобного рода занимаются административные органы субъектов  федерации. Такие органы есть в структуре  исполнительной власти отдельных штатов США. В ФРГ этим занимается правительство  земель. Центральная власть имеет  следующие рычаги и формы влияния  на муниципальные органы:

- во-первых, прямое регулирование  деятельности этих органов путем  принятия законов и подзаконных  актов;

- во-вторых, контроль за работой муниципальных органов.

- в-третьих, использование  финансовой зависимости муниципалитетов  от центральной власти, поскольку  все они получают определенные  субсидии. В ряде случаев акты  органов местного самоуправления  могут вступать в силу после  утверждения, одобрения или предварительного  решения правительственных органов.  В Англии, например, министры утверждают  акты муниципалитетов, которые  содержат общеобязательные нормы  или акты о местных налогах,  о получении займов, сделки с  муниципальным имуществом и т.  д. Следовательно, самые важные  моменты, требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью.

Во Франции утверждению  подлежат решения муниципалитетов  по вопросам бюджета, получения займов и распоряжения муниципальным имуществом. В Японии утверждению подлежат решения  в области налогов и т. д.

Утверждают такие решения  министры или руководители ведомств, которые надзирают за деятельностью  местных органов. Правительство  также имеет право давать рекомендательные советы, которые на практике являются фактически обязательными.

Зависимость местных органов  от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, поскольку  в ряде стран субсидии и дотации  составляют от 1/3 до 1/2 всех муниципальных  доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 муниципальных доходов, а в Англии сумма дотации обычно больше, чем сумма поступлений от всех налогов.

В случае конфликта или  неподчинения местных органов центральной  власти центральная власть может  применять санкции, вплоть до роспуска местного органа самоуправления –  муниципалитета. В некоторых случаях  возможна принудительная отставка служащих или муниципальных советников. Иногда применяются такие меры, как передача полномочий "непослушного" муниципалитета правительственному представителю (чиновнику), отстранение мэра или других служащих от должности, наложение взыскания, отмена актов муниципальных органов. Самая страшная и реальная мера – отмена субсидий. Таким образом, существует денежная узда, которой местные органы держат в подчинении. Возможность роспуска местных органов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии и Японии. Кроме административного возможен и судебный надзор. Например, в Англии центральная власть может обращаться в суд в случае недовольства действиями местных органов. Судьи разных уровней могут рассматривать претензии власти или частных лиц к местным органам. Такие дела принимают к рассмотрению суды графств и более вышестоящие суды. Наиболее жесткий надзор за органами местного самоуправления в тех странах, где в составе муниципальных органов есть (или при них, или параллельно с ними) правительственные агенты или чиновники – префекты или губернаторы. Во Франции, например, префекты могут отстранять избранных мэров от должности сроком на 1 месяц. Префект ведает департаментом полиции, контролирует местную муниципальную полицию и т. д. Это очень важное властное лицо, которое контролирует местные власти.

В Италии акты, принимаемые  областными советами, публикуются только после визы правительственного комиссара. Должность правительственного комиссара  предусмотрена конституцией.

2.5Финансовые основы  местного самоуправления

Основным источником пополнения местного бюджета зарубежных странах, как и в России, являются налоги.

Существуют местные, или  муниципальные, налоги. В их числе:

а) муниципальный подоходный налог;

б) налог со стоимости  земли;

в) налог с доходов кампаний;

г) налог с собственности (налог, который платят домовладельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков).

В ряде стран есть налог  с продаж, когда с каждой покупки  определенный процент взимается  в пользу налога в казну городского бюджета.

Основной же источник доходов  – это государственные субсидии, т. е. выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов:

а) общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно);

б) целевые субсидии, которые  также регулярно выплачиваются, но на конкретные цели (на образование, культуру и т. д.);

в) специальные дотации  для отдельных муниципалитетов, городов и т. д.

Третья группа источников доходов – выдача разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство  и т. д. Каждое разрешение следует  оплачивать, поэтому это тоже источник пополнения местного бюджета.

Кроме того, есть четвертая  группа – потребительские платежи. Это платежи за воду, вывоз и  уничтожение мусора и т. п. В некоторых  случаях местные органы берут  займы, хотя займы предоставляются  редко и под проценты. В них  есть один недостаток: займы необходимо возвращать.

2.6. Местные исполнительные  органы

Основную повседневную работу в любой административной единице  выполняют исполнительные органы, которые  ежедневно и ежечасно управляют  местными делами. Называют три основные разновидности образования местных  исполнительных органов.

1. Система, при которой  избранное гражданами представительное  собрание (муниципальное собрание) само избирает должностных лиц,  образующих исполнительный орган.  Это, например, система выборов  мэра во Франции. Мэр – единоличный  исполнительный орган в виде  одного избранного служащего.  Может быть избран коллегиальный  орган, как магистрат в ряде  земель ФРГ. Деятельность таких  исполнительных органов в разных  странах различна. Например, в Великобритании  советы городов избирают мэров  (в крупных городах они называются  лорд-мэры), советы графств выбирают  председателей на 1 год. Важное  место в руководстве занимают  специальные комитеты, в работе  которых главную роль играют  назначаемые постоянные клерки.

2. Суть этой системы  – раздельное избрание муниципального  собрания и исполнительного органа. Наиболее характерна для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением. В той или иной степени этот вариант применяется в некоторых штатах США и в некоторых землях ФРГ.