Новые формы организации муниципального управления

Содержание

 

Введение

 

Современный уровень развития общества предъявляет к местному самоуправлению повышенные требования, так как ему принадлежит особая роль в механизме управления хозяйственным и социально-культурным строительством в муниципальных образованиях. Органы местного самоуправления призваны обеспечивать достойный социально-экономический уровень жизни и защиту интересов населения, проживающего на определенной территории. Исследование проблем функционирования органов власти на уровне муниципальных образований является актуальным в связи с нерешенностью ряда вопросов их функционирования и развития.

Согласно Конституции РФ1 местное самоуправление осуществляется гражданами как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Основной объем самоуправления реализуется не путем прямого волеизъявления населения, а через органы местного самоуправления. И дело не только в том, что формы прямой демократии слабо используются в силу их неразвитости или апатии населения. Даже если эти формы будут применяться широко и эффективно, они не смогут конкурировать по объему решаемых вопросов с деятельностью органов местного самоуправления.

Несмотря на то, что использование форм прямого волеизъявления граждан на уровне местного самоуправления играет или, во всяком случае, должно играть более значительную роль, чем на федеральном или региональном уровнях государственной власти, оно не в состоянии заменить постоянную организационную деятельность специально созданных структур.

Будучи важнейшим средством реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления, органы муниципальной власти находятся и должны находиться в таких отношениях с гражданами, которые обеспечивали бы последним возможность решающего влияния на их деятельность. Речь идет не только о формировании населением органов местного самоуправления — прямом или опосредованном, но и об определении населением самой структуры этих органов.

Правовые основы функционирования органов местного самоуправления продолжают реорганизовываться, еще не использованы потенциальные возможности их деятельности.

Являясь предметом научных исследований, вопросы организации муниципальной власти рассматриваются, как правило, несколько односторонне, с позиции отдельных элементов, чаще в связи с функционированием представительных и реже исполнительных органов местного самоуправления. Таким образом, рассматриваемая в данном исследовании тема приобретает актуальное звучание в современных условиях развития российского государства и, в частности, местного самоуправления.

Муниципальное право разрабатывает и обосновывает принципы, функции, методы, технику и технологию муниципального управления, а также систему, структуры, формы и территорию организации муниципального управления, т.е. научные основы обеспечения этой деятельности, принятия и реализации управленческих решений. Всё это в совокупности отражает специфику муниципального управления в рамках демократической общественной системы, ее место и роль в реализации государственной и региональной социальной политики.

Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что муниципальное управление в настоящее время нацелено на совершенствование общественных отношений, активизацию социального поведения человека, а также на реализацию потенциала муниципального образования.

Целью данной работы является исследование теоретических основ  муниципального управления возможности практической реализации новых форм организации власти на примере муниципального образования. Для достижения цели работы необходимо решение ряда задач:

- исследовать основные элементы  системы муниципального управления, их взаимосвязь и взаимодействие;

- определить основное назначение  муниципального управления;

- изучить существующие модели  организации системы муниципального  образования в Российской Федерации;

- изучить организацию муниципального  управления в конкретном муниципальном  образовании.

Предметом исследования в данной работе является новые формы организации муниципального управления, установленные законодательно и разработанные практически органами управления.

Объектом исследования является муниципальное образование – Волоколамский муниципальный район Московской области.

При написании данной работы автором были использованы такие методы исследование, как сравнительный метод, метод междисциплинарного исследования, системный анализ.

В юридической литературе вопросам  теории и практики муниципального управления и, в частности, организационным основам муниципального управления уделяется определенное внимание. Различные аспекты изучаемой темы исследовались в трудах: Е.Г. Анимица,  А.М. Арбузкина, Г.В. Барабашева, Т.Н. Бялкиной, Н.В. Шевченко Е.С. Шугриной, и многих других авторов. 

Отдавая должное значимости научных работ названных авторов, следует отметить, что они не раскрывают всех сторон деятельности в области муниципального управления, нередко содержат дискуссионные толкования и выводы. Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы исследования. Необходимость исследований по данной проблематике, с учетом проводимого в настоящее время реформирования системы организации муниципального управления, является очевидной.

 

 

Глава 1. Основы организации муниципального управления

1.1. Система муниципального управления

Говоря о системе муниципального управления, необходимо первоначальное обращение к  опыту общетеоретического осмысления самой по себе категорий «система», в рамках которого сформировались достаточно устойчивые представления об ее существе. Обобщая философско-энциклопедические данные в этой области можно утверждать, что система представляет собой объект, образуемый организованными в качестве единства и целостности отношениями и взаимосвязями определенных элементов, где энергия их связей между собой превышает энергию их связей с элементами других систем2. Это в полной мере соответствует и этимологии слова «система», происходящего от греческого «systema», что означает «целое, составленное из частей, соединенное».

Таким образом, система муниципального управления представляет собой целостность, основными элементами которой являются органы муниципального управления (субъект) и само муниципальное образование (объект), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления. Муниципальное образование - населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъекта муниципального управления выступает население муниципального образования, объединенное общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, - местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные населением и действующие от его имени. Также одним из основных элементов систему муниципального управления являются методы, с помощью которых обеспечивается единство при организации деятельности. Эти методы тождественны основным направлениям муниципального управления, о которых речь будет идти дальше.

При определении системы муниципального управления необходимо также учесть, что помимо внутреннего взаимодействия составляющих систему элементов, она также предполагает и наличие множества взаимодействий  с системами различного иерархического уровня (субъект федерации, район в городе, поселок в районе).

Как отмечают ряд авторов3, муниципальные органы как субъекты, реализующие муниципально-властные полномочия, должны представлять собой такую совокупность органов, которая при реализация властных полномочий т обеспечивала бы наличия строго сбалансированной и иерархически соподчиненной системы органов, характеризующейся единством и дифференциацией составных элементов. В силу отмеченного обстоятельства систему муниципальной власти можно определить как строго сбалансированную и иерархически соподчиненную систему органов, осуществляющих муниципальную власть.

Предмет муниципального управления - регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

Основной целью системы муниципального управления является организация такой работы органов местного самоуправления, которая будет направлена на повышение качества жизни населения посредством развития человеческого потенциала и обеспечения устойчивого развития муниципального образования.

 1.2. Зарубежный опыт организации муниципальной власти: теория и практика

В мировой практике известны различные системы организации местного самоуправления, но традиционно выделяется три основных: англосаксонская, континентальная и смешанная4. Безусловно, такое деление носит условный характер, поскольку данные модели вбирают в себя новые черты, и нередко бывает сложно провести четкую грань между ними.

1. Англосаксонская система местного самоуправления (Австралия, Великобритания, Канада, США и другие).

В представленной модели жителями избирается совет – (правление), обычно на два-четыре года. Наряду с советом население непосредственно избирает некоторых должностных лиц.

Данная система не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями выборных советов. Анализируя полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, можно сделать вывод о высокой степени самостоятельности.  Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных государственных органов. Самоуправление решает главным образом локальные местные дела, хотя может привлекаться на определенных условиях и к участию в осуществлении общегосударственных программ.

Контроль центра за их деятельностью осуществляется путем финансовых ревизий, министерских инспекций, судебного контроля5.

Модели местного самоуправления отличаются в США

• Модель «слабый мэр - сильный совет»

В условиях этой системы совет избирается непосредственно населением и  обладает достаточно большим объемом полномочий: как нормотворческими, так и исполнительными.

Мэр избирается муниципальным Советом и является членом совета. Он председательствует в муниципальном совете, осуществляет в основном оперативно-исполнительные и представительские функции. Мэр обладает правом вето в отношении решений Совета, но оно преодолевается простым большинством голосов. Типичными признаками «слабого мэра» являются ограничение его права по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их работой, осуществление ряда назначений с согласия совета. Данная система преобладает примерно в 56% городов.

В последнее время все больше в муниципальном управлении США сказывается тенденция к усилению исполнительного аппарата. Свертывание названной формы муниципальной организации идет в результате ее перестройки в направлении повышения самостоятельной роли муниципального исполнительного аппарата. Данный путь связан с переходом от избрания мэров советами к их избранию путем прямых выборов, с расширением прав мэров, в частности наделение их правом вето и полномочиями по руководству текущими финансовыми делами6.

В большинстве крупных городов США функционирует другая модель -

• Модель «сильный мэр-совет» 7

При такой системе население прямыми выборами избирает Совет, который, как правило, немногочислен по своему составу. Мэр также избирается непосредственно населением, он возглавляет аппарат исполнительной власти. Единолично назначает и смещает ведущих муниципальных чиновников, ведает составлением и исполнением бюджета, имеет право налагать вето на акты муниципального совета, причем оно может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов совета при повторном рассмотрении вопроса. Мэр представляет интересы города вовне, в отношениях с центральным правительством и властями штата.

Срок полномочий мэров и Советов составляет от двух до четырех лет.

В некоторых городах, мэр назначает главного административного руководителя из числа опытных менеджеров. Наряду с «сильным» мэром назначается в качестве главы администрации высокооплачиваемый управляющий – менеджер. Он осуществляет административные функции и подотчетен мэру.

• Модель «совет-управляющий»8

В условиях данной системы представительный орган – Совет – избирается населением. Полномочия мэра, избираемого советом, сводятся к председательствованию в совете, выполнению представительских функций.

Исполнительную власть осуществляет управляющий, назначаемый специальной комиссией, формируемой Советом. Управляющий обычно подбирается из числа лиц, имеющих соответствующую профессиональную подготовку. Он обычно является высокооплачиваемым профессионалом, руководит всей муниципальной администрацией, назначает и смещает чиновников, формулирует для муниципального совета предложения и рекомендации по вопросам финансовой политики и другим важным делам. Управляющий несет ответственность за деятельность администрации, но фактически совет лишен возможности направлять и контролировать действия управляющего, смещение которого обставлено значительными процедурными сложностями.