Новые формы организации муниципального управления

В отдельных штатах управляющий имеет право налагать вето на решения, принимаемые Советом.

Считается, что форма «совет-управляющий» сегодня наиболее популярная в Америке9.

• Комиссионная модель

Население избирает комиссию в составе 3-7 человек, которым одновременно принадлежат и представительские и исполнительные функции городского самоуправления. Комиссары выполняют роль Совета со всеми полномочиями представительной власти. Однако каждый комиссар является еще и руководителем департамента. Мэр может избираться непосредственно населением либо избранной комиссией, а в ряде городов мэром становится комиссионер, получивший наибольшее число голосов избирателей при выборах членов комиссии10. Он лишен права «вето» на решения представительного орана, а его управленческие полномочия не выходят за пределы руководимого им департамента.

В данной модели нет централизованного руководства, поскольку оно разбито на департаменты, возглавляемые отдельными комиссарами. Ни один из комиссаров не несет общей ответственности за состояние дел.

В настоящее время данная система управления встречается крайне редко.

2. Континентальная система местного самоуправления

(Латинская Америка, Ближний Восток, Франция, Италия, Бельгия, Испания и  другие). Она строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. Указанные особенности данной модели местного самоуправления можно объяснить тем, что романо-германская система права является примером «централизованного права». Она закрепляет все институты власти в нормативно-правовых актах, то есть в данном случае преобладает влияние «сверху»11.

Основание для применения того или иного способа формирования местных органов – выборности или назначаемости – служат два момента: различие общинного и регионального звена административно-территориального деления и признание или непризнание данной административно-территориальной единицы территориальным коллективом12.

Родиной данной модели считают Францию. Согласно статье 72 Конституции Французской республики от 4 октября 1958 года «Местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Представительным органом коммуны во Франции является муниципальный совет, который тайным голосованием избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. Другим элементом муниципального управления во Франции является исполнительный аппарат, во главе которого также стоит мэр».

Необходимо отметить, что мэр одновременно выполняет три функции: государственного служащего то есть представителя центральной власти, исполнителя решений муниципального совета и главы администрации коммуны13. Так, французский мэр председательствует на  заседаниях муниципального совета, устанавливает повестку дня, готовит проекты решений и др.

Назначает на все должности муниципальных чиновников, утвержденных советом, выдает разрешения, связанные с землеустройством, руководит муниципальной полицией, претворяет в жизнь решения муниципального совета, заключает различные сделки, наделен рядом функций в области гражданского права, школьного образования, военного учета и др.

Мэр сочетает в себе функции главы муниципального образования и государственного чиновника.  В случае совершения правонарушения принимает меры, позволяющие выявить виновных, осуществляет их преследование, обнародует законы и иные нормативные акты, следит за их исполнением, и т.д.

Свои полномочия мэр осуществляет под двойным контролем – муниципалитета и префекта – «представителя государства в департаменте». Поскольку мэр совмещает функции главы местного самоуправления и должности государственного служащего, он не несет ответственности перед муниципалитетом за свою деятельность в качестве государственного служащего, и может быть отстранен от должности сроком до 3 месяцев распоряжением министр внутренних дел, а смещен с поста – только декретом правительства14.

3. Смешанная система местного самоуправления15

Она действует в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) и имеет черты как англосаксонской, так и континентальной моделей.

По мнению А.В. Глухова, в настоящее время четкие грани различий между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления стираются в результате встречных тенденций: «децентрализации» - континентальной, «деконцентрации» - англосаксонской16.

Модели местного самоуправления Германии

В Германии существуют четыре основных модели организационного устройства общин17 с многочисленными модификациями в пределах каждой из них:

• Южногерманская модель

Общинный совет является представительным органом, который избирается населением путем прямых выборов. Он включает в себя определенное число советников, пропорциональное численности населения. Главой исполнительного власти, который по должности является одновременно и председателем совета выступает бургомистр (или обер-бургомистр), избираемый непосредственно населением из числа профессионалов, выдвигаемых на партийной основе сроком на 6 или 8 лет. Он наделен значительными полномочиями в сфере планово-финансовой деятельности, самостоятельно в большинстве случаев решает кадровые вопросы и т. д., что позволяет ему оказывать на совет большое влияние.

Для этой модели характерно доминирующее положение представительного органа.

• Бургомистерская модель

Представительный орган формируется населением путем прямых выборов. Исполнительный орган - бургомистр избирается советом общины из своего состава, как правило, сроком на 10 лет. Он является штатным должностным лицом и руководит администрацией общины.

В данной модели различают: полномочного бургомистра и бургомистра с менее обширными правами. В первом случае бургомистр занимает весьма независимую позицию по отношению к общинному совету (не смотря на избрание им). Он является председателем совета, обладает правом дополнительного голоса и правом опротестования решений представительного органа и в связи с этим может приостанавливать их исполнение. Во втором же влияние бургомистра значительно слабее, так как у него отсутствует право опротестования.

В данной модели фактическое положение бургомистра избираемого советом зачастую не менее значимо, чем положение бургомистра избираемого непосредственно населением в других моделях.

• Северогерманская модель

Все дела общины находятся в компетенции совета общины - представительного органа, избираемого населением. Бургомистр является председатель совета общины и обладает незначительными полномочиями. Он руководит заседаниями совета и выполняет представительские функции. Даже в больших общинах председатель совета работает не на штатной основе, а по совместительству, на общественных началах.

Исполнительный орган – исполнительный комитет – не является вспомогательным органом совета. Комитет занимается подготовкой решение совета. Его работой руководит директор общинной управы, избираемый советом на штатную должность на 8 лет. К его полномочиям относятся ведение вопросов текущего управления. Однако эти полномочия ограничены правом совета отменять решения директора общины.

• Магистратная модель

Население избирает представительный орган – общинное представительство, городское собрание депутатов который является высшим органом общины. Его члены работают на общественных началах и не обязаны руководствоваться поручениями и указаниями своих избирателей. Представительство общины отвечает за все вопросы, которые не отнесены законом к компетенции исполнительной власти.

Исполнительным органом выступает магистрат, который избирается представительным органом из своего состава. Магистрат действует как коллегиальный орган, решения в котором принимаются большинством. Он состоит из 6-12 членов, включающих в себя бургомистра и почетных членов. Бургомистр имеет положение первого среди равных. Это выражается в том, что он:  является председателем магистрата, имеющим право решающего голоса; может возражать против противоправных решений магистрата, если магистрат все же настаивает на решении, то может обратиться для окончательного решения в представительство общины; в его компетенцию входит руководство и надзор за делопроизводством магистрата. 

В этой модели заложена возможность противопоставления представительного учреждения и исполнительной власти18.

В современной обстановке интерес к накопленному в различных странах опыту построения местных органов управления отвечает насущной потребности нашего развития, создания предпосылок для преодоления существующих и предупреждения возможных новых ошибок. Следует отметить, что зарубежный опыт не носит единообразного  характера. Структуры самоуправления большинства стран отражают их национальные и политические особенности.

1.3. Модели организации системы муниципальной власти

Потребность внедрения новых эффективных механизмов, форм и систем  муниципального управления на сегодняшний день остается бесспорным фактом. Однако формирование и развитие современной модели муниципального управления проходит с определенными трудностями, которые связаны с недостаточной изученностью отечественного и иностранного опыта, невозможностью реализации опыта иностранных государств в рамках российской организации местной власти.

Современная модель организации муниципальной власти в России значительно отличается от советской, при которой вся власть была сконцентрирована в руках Совета народных депутатов. В настоящее время органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти, они самостоятельны как в организационном, так и в финансово-экономическом отношении. Основополагающим вкладом в становление современной модели муниципальной власти стало принятие действующей Конституции РФ. Основным же вкладом в дальнейшее развитие института муниципального управления явилось дальнейшее его развитие в федеральных законодательных актах. Построение новой системы муниципального управления в России в настоящее время связано с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 06.10.2003г19. Базовой идеей Закона 2003 г. является изменение территориальной структуры местного самоуправления: создание двухуровневой модели, выделение пяти типов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и определение принципов установления их границ. Новая модель местного самоуправления при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления местного самоуправления представляет единую систему местной власти и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс.

Развитие системы местного самоуправления в России формирует муниципальное управление в качестве новой сферы управленческой деятельности и требует новую профессиональную квалификацию. Это обусловлено тем, что задачи, с которыми сегодня имеют дело органы местного самоуправления, существенно отличаются от задач, которые решали местные советы и их исполнительные комитеты в советской структуре территориального управления, а также от задач, которые решаются в системе государственного, производственного и коммерческого управления.

В связи с этим модель управления муниципальным образованием может быть эффективно реализована, будучи основанной на принципах социального партнерства органов местного самоуправления, бизнес-сообщества, территориальных структур гражданского общества и муниципальной общины на основе баланса интересов и в рамках максимально демократичных процедур20.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально-финансовая база.

В отличие от нового Закона, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. не допускал подчиненность одного муниципального образования другому, но при этом предоставлял право на создание муниципального образования любому поселению независимо от его численности. Более того, в федеральном законодательстве отсутствовали критерии, на основании которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяли границы и статус территорий муниципальных образований.

Разграничение предметов ведения муниципальных образований разных типов возлагалось на субъекты Российской Федерации, которые также далеко не всегда закрепляли их законодательно. В результате на практике либо происходило дублирование полномочий органов местного самоуправления двух уровней, либо складывалась система соподчинения небольших муниципальных образований (нижнего территориального уровня) более крупным, что прямо запрещено действующим Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, неподчиненность между органами местного самоуправления муниципальных образований двух уровней приводила к несбалансированности управленческих решений и трудноуправляемости территорий.