Понятие и развитие организационных основ местного самоуправления

В настоящее время  наименования органов местного самоуправления весьма различны. В зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т.п.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном случае Закон 2003 г. закрепляет два способа определения структуры органов местного самоуправления:

1) непосредственно: населением  на местном референдуме, а в  муниципальном образовании с  численностью жителей, обладающих  избирательным правом, не более  100 человек (создание подобных  муниципальных образований возможно  только на территории с низкой  плотностью населения) - на сходе граждан;

2) опосредованно: представительным  органом муниципального образования.

Установленная структура  должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре  органов местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) местный референдум или сход граждан по вопросу определения  структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение 1 месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.

Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, по сути, реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования:

1) проверяет подлинность  собранных подписей граждан; 

2) назначает дату проведения  местного референдума или схода  граждан; 

3) осуществляет иные  полномочия. Соответственно, исполнительный  орган государственной власти субъекта Российской Федерации в данном случае осуществляет полномочия местной администрации в части материально-технического обеспечения проведения местного референдума⁷.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Определение структуры и организационных форм осуществления местного самоуправления

 

Законодательно закреплено несколько форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в России. Эти формы условно можно разбить на три группы⁸.

Первая группа - представлена формами непосредственной демократии, осуществляемой посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих на территории муниципального образования. Непосредственная демократия играет особую роль в реализации местного самоуправления, которая определяется прежде всего тем, что посредством таких форм прямой демократии, как выборы, собрания и сходы населения и других, обеспечивается формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления – его органов. На практике формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга. Некоторые формы непосредственной демократии (местный референдум, собрание, сход и др.) входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.

Вторая группа - составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления выступают одной из основ демократической системы управления обществом, позволяющей:

1. децентрализовать и демократизировать аппарат управления и решать вопросы местного значения с большей эффективностью в сравнении с централизованной системой управления;

2. обеспечивать учет интересов малых сообществ при проведении государственной политики;

3. оптимально сочетать интересы и права человека и интересы региона и государства в целом.

В третью группу - входят формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в территории муниципального образования в пределах улицы, дома и т.п., центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление. В их деятельности проявляется непосредственная гражданская инициатива населения, различных его групп.

Местный референдум – голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, отнесенным законодательством к компетенции местного самоуправления.

Он является высшим непосредственным выражением воли участвующих в его  проведении граждан и способом непосредственного  решения населением наиболее важных вопросов для муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в каком-либо последующем утверждении и имеет силу прямого действия.

Согласно общим принципам  проведения местного референдума⁹:

• граждане участвуют в референдуме непосредственно и лично, голосование за других лиц не допускается;
• участие в референдуме является добровольным;
• никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в референдуме;
• голосование осуществляется тайно;
• граждане участвуют в референдуме на равных основаниях по месту своего постоянного проживания;
• каждый гражданин имеет один голос;
• референдум проводится на основе гласности.

Референдум назначается  только на календарный выходной день. Не допускается назначение референдума  на праздничный день. Решение о  проведении референдума принимается  не позднее чем за 55 дней до дня голосования и должно быть опубликовано в местных СМИ не менее чем за 45 дней до дня голосования.

Муниципальные выборы – наиболее массовая форма прямого народного волеизъявления¹⁰. Муниципальные выборы являются обязательными и периодическими. Посредством выборов образуются представительные органы местного самоуправления, через которые местное население осуществляет местное самоуправление, а также могут получать свои полномочия главы муниципальных образований, другие выборные должностные лица местного самоуправления. Срок, на который могут избираться органы местного самоуправления, не может быть меньше 2 лет и не более 5 лет. Значение муниципальных выборов также в том, что в ходе избирательной компании граждане посредством критической оценки работы органов местного самоуправления направляют их деятельность и оказывают влияние на них.

Для обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан, осуществления подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления создаются избирательные комиссии: а) избирательные комиссии муниципальных образований; б) окружные избирательные комиссии; в) участковые избирательные комиссии. Полномочия, состав и порядок деятельности этих комиссий устанавливаются законами и уставами муниципальных образований. Избирательные комиссии проводят всю подготовительную работу на избирательном участке, готовят списки избирателей и бюллетени для голосования, подводят итоги голосования. Соответствующая комиссия вправе признать выборы несостоявшимися, если:

• в выборах приняло участие меньше 20 % от общего числа зарегистрированных избирателей;
• число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов, меньше чем количество голосов поданных против всех кандидатов и в других случаях, установленных в законе.

Законом субъекта Федерации  минимальное количество голосов  для признания выборов несостоявшимися  может не устанавливаться.

На сегодняшний день правовую основу муниципальных выборов составляют: Закон об общих принципах организации  местного самоуправления, Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, законы о выборах в органы местного самоуправления субъектов Федерации и уставы муниципальных образований.

Собрание (сход) граждан - является одной из массовых форм непосредственной демократии, наиболее доступным средством их самоорганизации. Собрания (сходы) граждан играют важную роль в системе местного самоуправления, служат формой привлечения населения муниципального образования к осуществлению самых разнообразных управленческих функций и решению многих вопросов местного значения.

В дореволюционный период сход являлся органом сельской общины. Он не имел представительного характера  и состоял из домохозяев поселения  во главе с сельским старостой, который являлся председателем схода.

В советский период в  ведении схода находился узкий  круг вопросов: выдвижение кандидатов в депутаты местных Советов, избрание органов общественной самодеятельности и народных заседателей, решение  вопросов о самообложении сельского населения.

Закон РСФСР 1991 года несколько  расширил полномочия схода, однако несущественно. Новым этапом в этом вопросе явился Указ Президиума РФ от 26.10.1993 г., утвердившего Положение об основах организации  местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Вопрос о детальном  регулировании порядка созыва и  проведения собраний (сходов) граждан  в настоящее время находится  в ведении органов государственной  власти субъектов Федерации и  органов местного самоуправления.

Общие собрания (сходы) созываются главой местного самоуправления соответствующей  территории, старостами, органами территориального общественного самоуправления или  по инициативе не менее 10 % граждан, проживающих  на данной территории и обладающих избирательным правом. Общие собрания созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в год.

Отзыв депутатов, выборного  должностного лица и их отчеты перед  населением - также является одной из форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления и формой взаимодействия указанных лиц с населением муниципального образования. Необходимость использования этих форм обусловлена природой местного самоуправления как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения.

Депутаты, выборные должностные  лица местного самоуправления в своей  деятельности используют такие формы  взаимодействия с населением, как:

- встречи с избирателями;

- работа с обращениями граждан;

- информирование избирателей о своей деятельности и деятельности органов депутата, выборного должностного лица местного самоуправления;

- участие в организации и проведении собраний (сходов), конференций граждан;

- участие в организации территориального общественного самоуправления.

Отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления как институт непосредственной демократии представляет собой форму ответственности депутата, выборного должностного лица перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий указанных лиц по воле избирателей. Использование института отзыва в системе местного самоуправления зависит от муниципальных образований (ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется с соблюдением требований и процедур установленных законодательством и напоминает собой проведение выборов.

Народная правотворческая  инициатива – это новый демократический институт, которого не было в старом законодательстве о местных органах власти. Правотворческая инициатива населения предусмотрена Законом об общих принципах организации местного самоуправления. Суть правотворческой инициативы – в разработке самими гражданами проектов правовых актов по вопросам местного значения и внесения их на рассмотрение органов местного самоуправления.

Возможность использования  данного права позволяет населению  добиваться решения вопросов местного значения не через дачу наказов, как  было в советский период, а путем  внесения непосредственно в орган местного самоуправления проекта соответствующего решения по какому-либо вопросу местной жизни.

Законодательство предусматривает  гарантии реализации этого права:

1. обязательность рассмотрения органами местного самоуправления проектов правовых актов внесенных населением;