Проблемы правового регулирования муниципальных отношений

1.2. Субъекты  муниципально-правовых отношений

Важнейшим элементом  муниципально-правового отношения  являются его участники, субъекты. Под  субъектами муниципально-правовых отношений  понимаются лица, участвующие в конкретных отношениях, урегулированных нормами муниципального права, и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.¹³

Можно выделить следующие  особенности субъектов муниципально-правовых отношений. Во-первых, некоторые из них могут быть участниками только муниципально-правовых отношений, выступать в качестве носителей прав и обязанностей, предусмотренных исключительно в муниципально-правовых предписаниях (населения, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления и др.) Спецификой в муниципально-правовых отношениях обладают и субъекты, деятельность которых не ограничена муниципально-правовой регламентацией (граждане, органы государственной власти, общественные объединения и др.). Во-вторых, все субъекты муниципально-правовых отношений участвуют в процессе осуществления местного самоуправления, в решении вопросов местного значения либо осуществляют деятельность, непосредственно связанную с данными вопросами. Еще одной особенностью субъектов муниципально-правовых отношений является способность большинства из них принимать решения властного характера.

В муниципально-правовой литературе круг субъектов муниципально-правовых отношений определяется приблизительно одинаково. В целом все субъекты муниципально-правовых отношений можно разделить по количественному признаку на: 1. индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие); 2. коллективные (Напр, население муниципального образования, органы местного самоуправленияи др.); 3. публично-территориальные образования (муниципальные образования, государство — субъекты РФ и Российская Федерация в целом).

Особая классификация  субъектов муниципально-правовых отношений  предложена О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым: 1) особый субъект — муниципальное образование, 2) субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения, 3) субъекты, которые содействуют осуществлению местного самоуправления.¹⁴ Такой подход адекватно и полно отражает круг участников муниципально-правовых отношений.

Изучив несколько работ  по данному вопросу, мы объединили все  рассмотренные классификации, создав одну, на наш взгляд наиболее оптимальную.

1. Основным и обязательным  субъектом местного самоуправления  и в целом муниципально-правовых отношений по российскому законодательству является население территорий. Статья 130 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.¹⁵ В население включаются не только граждане РФ, но и иностранные граждане и лица без гражданства. Согласно статье 3 Устава города Костромы население города Костромы - жители, постоянно или преимущественно проживающие на его территории, а также временно проживающие в связи со службой, учебой или работой; права населения на местное самоуправление в городе Костроме реализуются гражданами Российской Федерации в полном объеме, иностранными гражданами и лицами без гражданства - в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.¹⁶ Высшим и непосредственным выражением воли населения являются местный референдум и муниципальные выборы.

2. Государство: Российская Федерация и субъекты РФ. Правосубъектность Российской Федерации определяется Конституцией РФ, а в отношении местного самоуправления — также Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», Налоговым кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ и другими федеральными законами. Правовой статус субъектов РФ наряду с федеральным законодательством устанавливается также конституциями (уставами) субъектов РФ и законодательством субъектов РФ, регулирующим муниципально-правовые отношения.

3. Муниципальные образования. Муниципальное образование как субъект муниципально-правовых отношений характеризуется тем, что имеет свои, закрепленные в нормативных актах, границы, свое наименование, свои органы местного самоуправления, посредством которых оно реализует свои правомочия.

4. Выборные и другие органы местного самоуправления. Они не входят в систему органов государственной власти. Особенность правового статуса органов местного самоуправления состоит в том, что они выступают как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, выражающие его волю, ответственные перед ним за всю свою деятельность.

5. Глава муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения.

6. Депутаты представительных органов местного самоуправления. Их правовой статус устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ. Для осуществления своих полномочий депутат, наделяется правами и обязанностями, которые можно разделить на три группы: полномочия, осуществляемые на заседаниях представительного органа, полномочия по работе в избирательном округе, полномочия по взаимодействию с другими органами и должностными лицами местного самоуправления.

7. Иные выборные и невыборные должностные лица местного самоуправления, а также муниципальные служащие в муниципально-правовых отношениях обладают специальной правосубъектностью. Объем и специфика прав и обязанностей этих субъектов зависит от компетенции соответствующего органа. Правовое положение муниципальных служащих определяется Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в РФ», соответствующими законами субъектов РФ, трудовым законодательством.

8. Органы территориального общественного самоуправления. Компетенция органов территориального общественного самоуправления определяется их положениями (уставами) с учетом полномочий, которые могут передаваться им органами местного самоуправления.

9. Ассоциации и союзы муниципальных образований как субъекты муниципально-правовых отношений своей целью определяют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований.

10. Юридические лица — предприятия, учреждения, организации, которые находятся в муниципальной собственности, а также немуниципальные юридические лица. Муниципально-правовые отношения муниципальных предприятий и учреждений с органами местного самоуправления строятся на субординационных началах. Отношения юридических лиц, не находящихся в муниципальной собственности, с органами местного самоуправления строятся на основе договоров.

Таким образом, субъекты являются важнейшим элементом муниципальных  отношений. Субъекты муниципально-правовых отношений обладают особым правовым статусом. Это, во-первых, лица, которые могут быть субъектами только муниципально-правовых отношений. Во-вторых, остальные, неспецифичные исключительно для муниципального права субъекты, вступая в муниципально-правовые отношения, приобретают особые права и обязанности в сфере осуществления местного самоуправления. Мы объединили взгляды нескольких авторов на субъекты муниципальных отношений и их виды и создали свою классификацию субъектов. Это поможет сформировать более полное понимание о субъектах муниципальных отношений, что необходимо для дальнейшего изучения темы курсовой работы.

1.3. Нормативная основа муниципальных  отношений 

1.3.1 Международное  законодательство 

Согласно  ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом Конституция закрепляет юридический приоритет актов международного права: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.¹⁷

Европейская Хартия местного самоуправления представляет собой, пожалуй, основной международный источник муниципального права и  имеет особое значение для развития муниципальных отношений в нашей стране, их правового регулирования. Европейская хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской Федерации в Страсбурге 28 февраля 1996 г. и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Хартия вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г.¹⁸ Структура Хартии весьма проста: преамбула, три части, 18 статей. Часть 1 Хартии регламентирует непосредственно статус местного самоуправления. Хартия закрепляет, что местное самоуправление должно осуществляться в интересах населения (ст. 3).¹⁹ В соответствии с положениями Европейской Хартии лишь изменение границ территорий осуществления местного самоуправления допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Референдум же по данным вопросам проводится только в случаях, если это предусмотрено во внутреннем законодательстве государства (ст. 5).²⁰ В качестве объекта местного самоуправления Хартия закрепляет решение части публичных дел (ст. 3).²¹ Также Хартия устанавливает, что полномочия органов местного самоуправления должны быть реальными и предоставляться для решения конкретных задач. Органы местного самоуправления должны обеспечивать эффективное управление.²² Административный контроль за местными органами власти может осуществляться только в исключительных случаях и лишь с целью обеспечения соблюдения указанными органами законности и конституционных принципов (ст. 8).²³ Согласно Хартии, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям данных органов (ст. 9).²⁴ Устанавливает Европейская Хартия и право органов местного самоуправления сотрудничать с органами местного самоуправления других муниципальных территорий.(ст. 10).²⁵ Также Хартия закрепляет право на судебную защиту органов местного самоуправления с целью обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и закрепления принципов местного самоуправления (ст. 11).²⁶

Третья часть  Хартии содержит процессуальные нормы. Главная из них касается того, что государства, вступающие в Хартию, должны учесть в национальном законодательстве по меньшей мере двадцать пунктов из содержательной части Хартии (ст 12).²⁷ Надо отметить, что российское законодательство учло практически все принципы, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления.

Положения Европейской  хартии местного самоуправления оказали заметное влияние на развитие российского законодательства. Отечественная модель местного самоуправления включила в себя такие принципы, как признание местного самоуправления на конституционном уровне, свобода действий органов местного самоуправления в пределах их полномочий, учет мнения населения при изменении территорий местного самоуправления, самостоятельность местных органов при определении своих внутренних структур, деление задач местного самоуправления на собственные и делегированные государственными органами, финансовые гарантии, право местных органов на создание ассоциаций и т. д.

Кроме Хартии местного самоуправления, на европейском уровне принимались и другие документы, затрагивающие характеристики муниципальных отношений. К ним можно отнести Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ратифицирована Россией в 1998 году), Европейскую социальную хартию в варианте 1996 г. (подписана от лица России в 2000 году, на данный момент не ратифицирована), Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. (ратифицирована Россией в 2003 году).²⁸

Таким образом, можно прийти к выводу, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и конечно некоторые из них играют непосредственную роль в регулировании  мунициапльно-правовых отношений. Основной источник муниципального права представляет собой Европейская Хартия местного самоуправления. Именно этот нормативно-правовой акт имеет особое значение для развития муниципальных отношений в нашей стране, их правового регулирования. Поэтому мы подробно раскрыли и прокомментировали важные положения этого документа. Европейская хартия местного самоуправления состоит в основном из положений самого общего характера и поэтому закрепляет лишь принципы муниципально-правовых отношений, что дает возможность адаптировать положения Хартии к внутренним условиям и особенностям нашего государства. Мы отметили, что кроме Хартии местного самоуправления, на европейском уровне принимались и другие документы, затрагивающие характеристики муниципальных отношений, и перечислили эти документы. На наш взгляд, признание норм международного права и международных договоров частью российской правовой системы, их приоритета над внутригосударственным правом имеет большое значение, поскольку создает дополнительные гарантии прав и свобод своих граждан, обеспечивает стабильность правопорядка и развитие правового государства в нашей стране. Нормы международного права и международные договоры, оказывая в основном положительное влияние на развитие российского законодательства, способствуют развитию муниципального права, как его составляющей, и, соответственно, муниципальных отношений.

1.3.2 Федеральный  уровень законодательства 

Внутрироссийская  система муниципального законодательства включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов, регулирующих муниципальные отношения: нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права; нормативно-правовые акты субъектов РФ; нормативно-правовые акты местного самоуправления.

В данной части  работы мы рассмотрим федеральный уровень  нормативно-правовых актов, регулирующих муниципально-правовые отношения. Среди  них важнейшее значение принадлежит  действующей Конституции РФ. В  ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления. Однако особое значение имеют положения статей 12, 130, 131, 132 и 133. Глава 8 Конституции посвящена местному самоуправлению.

1. Конституция Российской Федерации признает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, а следовательно, устанавливает основные принципы муниципально-правовых отношений. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.²⁹

2. Конституция Российской Федерации признает местное самоуправление необходимой формой осуществления народом, как субъектом муниципальных отношений, своей власти.³⁰

3. В регулировании отношений собственности Конституция исходит из того, что экономической системе Российской Федерации присуща собственность в ее различных формах, включая и муниципальную. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип равной защиты всех форм собственности, включая и муниципальную (ст. 8).³¹

4. Конституция закрепляет предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.³²

5. Конституция Российской Федерации определяет сферу деятельности местного самоуправления. Она устанавливает, что местное самоуправления в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130).³³

6. Конституция Российской Федерации гарантирует судебную защиту местного самоуправления, запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и Федеральным законом, допускает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и др.³⁴