Проблемы правового регулирования муниципальных отношений

Итак, определив основные черты и признаки регионального  законодательства, мы дали определение этому явлению. Основы регионального законодательства отражены в Конституции РФ, которые более подробно раскрываются в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К нормативно-правовым актам, регулирующим муниципально-правовые отношения на региональном уровне можно отнести конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы о местном самоуправлении; о выборах органов местного самоуправления; об отзывах депутатов и выборных должностных лиц; о местном референдуме; о собраниях, сходах граждан; о муниципальной собственности и другие. Особое место среди региональных актов занимают нормативные правовые акты в форме законов, поэтому мы указали их отличительные признаки и особенности. Все сказанное мы конкретизировали характеристикой некоторых положений Устава Костромской Области.

1.3.4 Нормативно-правовые  акты местного самоуправления

Правовые акты, принимаемые  на уровне местного самоуправления, являются тем элементом, без которого немыслима вся система нормативных актов, регулирующих муниципальные отношения. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под муниципальным правовым актом понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер (ст. 2).⁴⁹

Федеральным законом  от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрена  система муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (п. 1 ст. 43).⁵⁰

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ правовые акты классифицированы по юридической силе. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан),- акты высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Они имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (п. 2 ст. 43).⁵¹

Для начала рассмотрим эти правовые акты более подробно. Население может принимать своим прямым волеизъявлением муниципальные правовые акты на местном референдуме или сходе граждан. Потенциальная возможность решения актуальных и наиболее важных проблем организации местного самоуправления на референдуме — необходимое условие муниципальной демократии. Решения, принятые прямым волеизъявлением населения муниципального образования, выражают эту волю непосредственно, т. е. наиболее точно.⁵²

Следует отдельно остановиться и на уставах муниципальных образований. Устав рассматривается как обязательный элемент в системе правовых актов муниципального образования; его принятие — обязанность, а не право муниципального образования. Устав является центральным муниципальным нормативным правовым актов, имеющим приоритет по отношению к иным актам, принимаемым органами и должностными лицами местного самоуправления.⁵³ Как устав города Костромы регулирует муниципально-правовые отношения?

1. Решением Думы города Костромы может устанавливаться внутреннее деление территории города Костромы на округа, районы и прочие единицы. На части территории города определяются территории, в пределах которых осуществляется территориальное общественное самоуправление. (ст.5); Изменение границы города Костромы осуществляется законом Костромской области по инициативе населения, органов местного самоуправления города Костромы, органов государственной власти Костромской области, федеральных органов государственной власти в соответствии и в порядке, установленном федеральным законодательством. (ст.6).⁵⁴

2. В уставе определена структура органов местного самоуправления и должностные лица (ст. 22.).⁵⁵

3. Органы местного  самоуправления г. Костромы обладают  полномочиями по решению вопросов  местного значения, отдельными государственными  полномочиями.⁵⁶

4. К формам непосредственного  осуществления населением местного самоуправления на территории города Костромы относятся: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата Думы, Главы города Костромы, голосование по вопросам изменения границы города Костромы, преобразования муниципального образования; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания и общественные; собрания и конференции граждан; опросы граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; иные формы, не запрещенные законом. (ст.3)⁵⁷

5. Устав регулирует отношения, связанные с изданием муниципально-правовых актов. В рамках полномочий, органы местного самоуправления и должностные лица города принимают правовые акты по вопросам местного значения, по вопросам исполнения отдельных государственных полномочий, а также по вопросам организации деятельности органов местного самоуправления. Систему муниципальных правовых актов города Костромы образуют: настоящий Устав; правовые акты по вопросам местного значения, принятые на референдуме города Костромы; правовые акты Думы города Костромы; правовые акты Главы города Костромы; правовые акты Контрольно-счетной комиссии города Костромы; правовые акты председателя Думы города Костромы; правовые акты председателя Контрольно-счетной комиссии города Костромы; правовые акты первого заместителя главы Администрации и заместителя главы Администрации – руководителя аппарата Администрации; правовые акты руководителей отраслевых (функциональных) органов Администрации города Костромы. (ст. 43)⁵⁸

6. Устав регулирует  отношения связанные с участием  органов местного самоуправления  города Костромы в межмуниципальном  сотрудничестве (ст. 10). ⁵⁹

Можно прийти к выводу, что Устав города Костромы регулирует все муниципально-правовые отношения, перечисленные в классификации А.А. Сергеева в  первом параграфе, взятой нами за основу.

Таким образом, можно  прийти к выводу, что большинство  вопросов, касающихся нормативно-правовых актов местного самоуправления, регулирующих муниципально-правовые отношения, регулирует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К местным нормативно-правовым актам относятся: решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, сходе граждан; решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления; решения, принимаемые, исполнительными органами местного самоуправления; решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления. Мы характеризовали все эти нормативные правовые акты, особое внимание уделив Уставу муниципального образования и решениям, принятым на местном референдуме (сходе граждан), как актам высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. В параграфе мы рассмотрели как регулирует муниицпально-правовые отношения Устав города Костромы и пришли к выводу, что он регулирует все муниципально-правовые отношения, перечисленные в классификации А.А. Сергеева в  первом параграфе, взятой нами за основу рассмотрения данной темы.

В конце главы можно прийти к следующим выводам:

1. В отношении понятия  «муниципальные отношения» существенных  разногласий между учеными не  наблюдается. В то время как  классификация мунициапально-правовых  отношений вызывает большее количество  споров. Практически каждый ученый, занимающийся этим вопросам, предлагает свой способ деления видов муниципальных отношений на группы. Хочется заметить, что некоторые из перечисленных выше классификаций слишком обширны и неконкретны. На наш взгляд более точной, в рамках рассматриваемой темы, является классификация А.А. Сергеева. Поскольку приведенные группы отношений составляют главный предмет регулирования законодательства об организации местного самоуправления, образуют практику применения муниципального права судами и иными органами. В этих отношениях проявляется специфика муниципально-правового регулирования. Именно этой классификации мы и будем придерживаться при изучении вопроса о правовом регулировании муниципальных отношений.

2. Субъекты являются важнейшим элементом муниципальных отношений. Это, во-первых, лица, которые могут быть субъектами только муниципально-правовых отношений (население, муниципальное образование, органы территориального общественного самоуправления и др.). Во-вторых, остальные, неспецифичные исключительно для муниципального права субъекты, вступая в муниципально-правовые отношения, приобретают особые права и обязанности в сфере осуществления местного самоуправления. Мы объединили взгляды нескольких авторов на субъекты муниципальных отношений и их виды и создали свою классификацию субъектов. Это поможет сформировать более полное понимание о субъектах муниципальных отношений, что необходимо для дальнейшего изучения темы курсовой работы.

3. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и конечно некоторые из них играют непосредственную роль в регулировании  мунициапльно-правовых отношений. Основной источник муниципального права представляет собой Европейская Хартия местного самоуправления. Именно этот нормативно-правовой акт имеет особое значение для развития муниципальных отношений в нашей стране, их правового регулирования. Поэтому мы подробно раскрыли и прокомментировали важные положения этого документа. Европейская хартия местного самоуправления состоит в основном из положений самого общего характера и поэтому закрепляет лишь принципы муниципально-правовых отношений, что дает возможность адаптировать положения Хартии к внутренним условиям и особенностям нашего государства. Мы отметили, что кроме Хартии местного самоуправления, на европейском уровне принимались и другие документы, затрагивающие характеристики муниципальных отношений, и перечислили эти документы. Нормы международного права и международные договоры, оказывая в основном положительное влияние на развитие российского законодательства, способствуют развитию муниципального права, как его составляющей, и, соответственно, муниципальных отношений.

4. Внутрироссийская система  муниципального законодательства включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов, регулирующих муниципальные отношения: нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права; нормативно-правовые акты субъектов РФ; нормативно-правовые акты местного самоуправления. В первую очередь мы рассмотрели федеральный уровень нормативно-правовых актов, регулирующих муниципально-правоввые отношения. К ним относятся федеральные конституционные и федеральные законы, Указы Президента, постановления Правительства, постановления и другие акты Конституционного Суда РФ. Подробным образом мы рассмотрели Конституцию, которая устанавливает основы муниципально-правовых отношений, цели их правового регулирования и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующий более подробно все виды перечисленных нами ранее муниципально-правовых отношений. Следует отметить, что муниципально-правовые отношения регулируют также специальные федеральные законы, которые имеют узкий предмет регулирования, должны издаваться, как правило, на основе прямого указания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и обеспечивать развитие его линии, и так называемые отраслевые федеральные законы, в которых содержатся отдельные нормы муниципального права (Кодексы РФ). Мы привели примеры все перечисленных нормативно-правовых актов, регулирующих муниципально-правовые отношения. Именно закрепленные на уровне федерального закона нормы муниципального права устанавливают основы построения муниципальных отношений, которые ограничиваются, уточняются, ставятся в зависимость от объективно существующих условий в ходе конкретной нормативно-правовой регламентации.

5. Основы регионального законодательства отражены в Конституции РФ, которые более подробно раскрываются в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К нормативно-правовым актам, регулирующим муниципально-правовые отношения на региональном уровне можно отнести конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы о местном самоуправлении; о выборах органов местного самоуправления; об отзывах депутатов и выборных должностных лиц; о местном референдуме; о собраниях, сходах граждан; о муниципальной собственности и другие. Особое место среди региональных актов занимают нормативные правовые акты в форме законов, поэтому мы указали их отличительные признаки и особенности. Все сказанное мы конкретизировали характеристикой некоторых положений Устава Костромской Области.

6. Большинство вопросов, касающихся нормативно-правовых актов местного самоуправления, регулирующих муниципально-правовые отношения, регулирует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К местным нормативно-правовым актам относятся: решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, сходе граждан; решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления; решения, принимаемые, исполнительными органами местного самоуправления; решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления. Мы характеризовали все эти нормативные правовые акты, особое внимание уделив Уставу муниципального образования и решениям, принятым на местном референдуме (сходе граждан), как актам высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. В параграфе мы рассмотрели как регулирует муниицпально-правовые отношения Устав города Костромы и пришли к выводу, что он регулирует все муниципально-правовые отношения, перечисленные в классификации А.А. Сергеева в  первом параграфе, взятой нами за основу рассмотрения данной темы.

2. Проблемы правового  регулирования муниципальных отношений

2.1 Коллизии  в сфере столкновения международного  и внутригосударственного законодательства

На наш взгляд, будет  правильно начать рассмотрение данной главы с определения понятия  «коллизия». Коллизия в праве –  это противоречие друг другу (столкновение) двух или более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу.⁶⁰

В первую очередь мы рассмотрим коллизии в сфере столкновения международного и внутригосударственного законодательства, регулирующего муниципально-правовые отношения.