Государственный экологический мониторинг

В соответствии с основными задачами в ЕГСЭМ  осуществляется мониторинг состояния  природных сред, экосистем, природных ресурсов и источников антропогенного воздействия, а также информационное обеспечение решения экологических проблем.

Эти работы выполняются  в рамках ЕГСЭМ на единых научно-методических и метрологических подходах

Единая государственная  система экологического мониторинга должна обеспечивать доступность интегрированной экологической информации широкому кругу потребителей, включая население и его общественные организации. Единая государственная система экологического мониторинга включает целый ряд ведомств.

Министерству  природных ресурсов России поручено проведение наблюдений за состоянием недр, а также (после ликвидации Госкомэкологии) организация и ведение мониторинга  источников антропогенного воздействия  на окружающую природную среду, мониторинга животного и растительного мира, мониторинга водных объектов, подземной среды и общая координация деятельности министерств и ведомств, предприятий и организаций в области экологического мониторинга.

Росгидромет осуществляет организацию и ведение мониторинга загрязнения атмосферы, поверхностных вод, морской среды, естественных почв, озонового слоя, околоземного космического пространства, а также слежения за радиационной обстановкой (совместно с Минобороны и Росатомнадзором).

Надо отметить, что в 2011 году дополнительный вклад в радиоактивное загрязнение окружающей среды внесли также техногенные радионуклиды, поступившие с воздушными массами на территорию России в результате аварии на японской АЭС «Фукусима-1».

Так, исходя их краткой ежегодной экологической справкой Росгидромета «О радиационной обстановке на территории Российской Федерации в 2011 году» после получения информации об аварии на японской АЭС сеть радиационного мониторинга Росгидромета на всей территории России была переведена в режим повышенной готовности с изменением регламента наблюдений и ежесуточным измерением загрязнения воздуха техногенными радионуклидами.

На дальнем  Востоке первые измерения показали, что радиоактивные продукты достигли Южно-Курильска 14-15 марта. 20-21 марта  радиоактивные продукты аварии были обнаружены в Южно-Сахалинске, 24-26 марта – во Владивостоке, Хабаровске и Благовещенске. Максимальные значения объемной активности радионуклидов наблюдалась 4-5 апреля в Благовещенске и составляли: йод-131 - 2∙10^-3 Бк/м³,цезий-137 и цезий-134– 2,4 ∙10^-3 Бк/м³ и 2,7∙10^-3 Бк/м³ соответственно.

Дополнительные  выпадения цезия-137 на подстилающую поверхность за счет аварии на АЭС  «Фукусима-1» в 2011 г. в среднем  по территории России составили 0,58 Бк/м², что в 2 раза выше годовых выпадений этого радионуклида на незагрязненных территориях России за последние несколько лет. Примерно такими же были и выпадения цезия-134.

Измерения мощности экспозиционной дозы гамма-излучения, проведенные в марте-апреле 2011 г. на всей сети радиационного мониторинга, не выявили ни одного случая превышения пределов обычных фоновых колебаний этого параметра радиационной обстановки.

Результаты  наблюдений за изменением радиационной обстановки после аварии на АЭС «Фукусима-1»  радиометрическими подразделениями  России позволили получить надежные экспериментальные данные по пространственно-временному распределению  «аварийных» радионуклидов и сделать заключение о том, что содержание радиоактивных веществ в атмосфере было на 3-6 порядков ниже значений допустимой среднегодовой объемной активности для населения, установленной нормами радиационной безопасности, и не представляло опасности для здоровья граждан Российской Федерации¹⁷.

Госгортехнадзор проводит координацию развития и  функционирования мониторинга геологической  среды, связанного с использованием ресурсов недр на предприятиях добывающих отраслей промышленности, а также организует мониторинг промышленной безопасности, за исключением предприятий Минобороны России и Федерального агентства по атомной энергии России.

Роспотребнадзор Минздравсоцразвития России организует мониторинг качества и воздействия факторов среды обитания на состояние здоровья населения.

Минобороны  России осуществляет мониторинг окружающей природной среды и источников воздействия на нее на военных  объектах, а также из космоса.

Министерство  сельского хозяйства обеспечивает создание и функционирование отраслевой подсистемы мониторинга окружающей природной среды на землях сельхозназначения. В его составе находятся Департаменты по рыболовству, охоте и др., которые производят мониторинг рыб в подведомственных водных объектах, охотничьих и других животных, а также растений.

Федеральная служба земельного кадастра осуществляет мониторинг земель, а также его координацию  в отношении землепользователей.

Сегодня сеть наблюдений за источниками воздействия и  за состоянием биосферы охватывает уже  весь земной шар. Глобальная система  мониторинга окружающей среды (ГСМОС) была создана совместными усилиями мирового сообщества (основные положения и цели программы были сформулированы в 1974 году на Первом межправительственном совещании по мониторингу).

ГСМОС основывается на системах национального мониторинга, которые функционируют в различных государствах согласно как международным требованиям, так и специфическим подходам, сложившимся исторически или обусловленным характером наиболее остро стоящих экологических проблем. Международные требования, которым должны удовлетворять национальные системы-участники ГСМОС, включают единые принципы разработки программ (с учетом приоритетных факторов воздействия), обязательность наблюдений за объектами, имеющими глобальную значимость, передачу информации в Центр ГСМОС.

На территории СССР в 70-е годы на базе станций гидрометеослужбы была организована Общегосударственная  служба наблюдений и контроля состояния  окружающей среды (ОГСНК), построенная  по иерархическому принципу.

Помимо ОГСНК, входящей в систему Росгидромета (Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды), экологический мониторинг осуществляется целым рядом служб, министерств и ведомств.

Распределение функций мониторинга по различным  ведомствам, не связанным между собой, приводит к дублированию усилий, снижает эффективность всей системы мониторинга и затрудняет доступ к необходимой информации как для граждан, так и для государственных организаций. Поэтому в 1993 году было принято решение о создании Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), которая должна объединить возможности и усилия многочисленных служб для решения задач комплексного наблюдения, оценки и прогноза состояния среды в Российской Федерации¹⁸.

Президентом РФ 21 ноября 2011 г. подписан Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на повышение эффективности организации государственного экологического мониторинга.

2.2 Правовое регулирование экологического мониторинга на региональном уровне и уровне местного самоуправления

Формирование  законодательства, регламентирующего  экологический мониторинг, регионального  уровня является важной составляющей государственной экологической  политики. Актуальность этого направления объясняется как задачами развития положений федерального законодательства, что прямо следует из компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения, так и необходимостью решения ряда практических проблем в сфере управления охраной окружающей среды.

Нестабильность  государственной стратегии в  данной сфере, неопределенность властных полномочий органов всех уровней  неизбежно порождает серьезные  сбои в механизме реализации эколого-правовых норм. Свой вклад вносит также отсутствие действенных мер экономического стимулирования соблюдения природоохранных требований. Федеральное экологическое законодательство не успевает за происходящими изменениями, и по многим позициям в нем до сих пор пробелы. В этих условиях в регионах страны все чаще ставится вопрос о формировании собственного законодательства, способного адекватно отреагировать на запросы правоприменительной практики.

На формирование экологического законодательства субъектов  Федерации, по справедливому мнению Васильевой М.И., решающее влияние оказывают два фактора:

• во-первых, складывающаяся экологическая ситуация в стране в целом и на отдельных ее территориях, побуждающая к созданию эффективных правовых механизмов регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы;
• во-вторых, тенденции развития федеративных отношений в России.

К настоящему времени  стало очевидно, что в результате проводимой в течение последних десяти лет (с момента ликвидации Госкомэкологии РФ) реорганизации федеральных органов экологического управления не произошла ни эффективная централизация управления, ни его децентрализация, не решены должным образом вопросы осуществления экологического контроля. На необходимость четкого разграничения полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти для обеспечения эффективного управления охраной окружающей среды указывалось в Экологической доктрине РФ. Одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации, определяющая цели, направления, задачи и принципы проведения единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период, однако за прошедшие 7 лет, утверждать, что основные цели доктрины достигнуты.

Реализация  положений доктрины предполагает разработку планов действий на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, а также разработку и реализацию мер государственной поддержки и регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования. Конкретизация положений доктрины применительно к отдельным сферам.

В области регионального мониторинга наблюдения ведутся в основном Росгидрометом, имеющим разветвленную сеть, а также некоторыми ведомствами (Агрохимслужба Минсельхозпрода, водно-канализационная служба и др.) И, наконец, существует сеть фонового мониторинга, осуществляемого в рамках программы MAB (Man and Biosphere)¹⁹.

Практически не охваченными  сетью наблюдений остаются малые  города и многочисленные населенные пункты, подавляющее большинство  диффузных источников загрязнения.

На экологической карте  ясно обозначены «белые пятна», где систематические наблюдения не проводятся. Более того, в рамках сети государственного экологического мониторинга отсутствуют предпосылки к их организации в этих местах. Именно эти «белые пятна» могут (а часто и должны) стать объектами общественного экологического мониторинга. Практическая ориентация мониторинга, концентрация усилий на местных проблемах в сочетании с продуманной схемой и корректной интерпретацией полученных данных позволяют эффективно использовать имеющиеся у общественности ресурсы. Кроме того, эти особенности общественного мониторинга создают серьезные предпосылки для организации конструктивного диалога, направленного на консолидацию усилий всех участников.

Как уже было отмечено, осуществление экологического мониторинга  в Российской Федерации входит в обязанности различных государственных служб. Это приводит к некоторой неопределенности (по крайней мере, для общественности) в отношении распределения обязанностей госслужб и доступности сведений об источниках воздействия, о состоянии окружающей среды и природных ресурсов. Ситуацию усугубляют периодические перестройки министерств и ведомств, их слияния и разделения.

На региональном уровне экологический мониторинг или контроль обычно вменяется в обязанность:

- Комитету по экологии (наблюдения и контроль за выбросами и сбросами действующих предприятий).

- Комитету по гидрометеорологии  и мониторингу (импактный, региональный  и отчасти фоновый мониторинг).

- Санитарно-эпидемиологической  службе Минздрава (состояние рабочих,  селитебных и рекреационных зон, качество питьевой воды и продуктов питания).

- Министерству природных  ресурсов (прежде всего, геологические  и гидрогеологические наблюдения).

- Предприятиям, осуществляющим  выбросы и сбросы в окружающую  среду (наблюдение и контроль  за собственными выбросами и сбросами).

- Различным ведомственным  структурам (подразделениям Минсельхозпрода,  МинЧС, Минтопэнерго, предприятиям  водно-канализационного хозяйства  и проч.)

Законодательство  субъектов РФ в области экологического мониторинга рассмотрю на примере г. Волгограда Волгоградской области.

В систему муниципального экологического контроля и мониторинга  на территории Волгограда входят:

1. Департамент по охране окружающей среды администрации Волгограда - осуществляет контроль за соблюдением природоохранного законодательства предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и расположенными на территории города, проводит оценку воздействия по объектам, намечаемым к реализации, ведет учет и оценку объемов негативного воздействия, разрабатывает муниципальные природоохранные программы и осуществляет контроль за их реализацией;
2. МУ «Городское управление аналитического и оперативного контроля качества окружающей природной среды» - осуществляет контроль за установленными нормативами допустимого воздействия, мониторинг загрязнения атмосферного воздуха, водных и земельных ресурсов, контроль за эффективностью эксплуатации очистных сооружений и круглосуточный оперативный экологический контроль. Учреждение аккредитовано Госстандартом России и МПР России на техническую независимость и компетентность для проведения количественного химического анализа для целей государственного контроля и надзора. В область аккредитации входит проведение количественного химического анализа сточных, природных и питьевых вод, промышленных выбросов, атмосферного воздуха, воздуха рабочей зоны, почв, осадков очистных сооружений.
3. МУ «Экологический фонд Волгограда» - осуществляет контроль за поступлением средств от платы за загрязнение окружающей среды и обеспечивающее целевое расходование этих средств, поступающих в городской бюджет и направляемых на решение экологических проблем города.