Управление природопользованием и окружающей средой

Законодательное обеспечение управленческой деятельности в природоресурсной и природоохранной сфере осуществляется Парламентом Республики Казахстан. Конституционный закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе депутатов» [90] определяет организацию и деятельность Парламента Республики Казахстан, который является высшим представительным органом, осуществляющим законодательные функции. Парламент принимает, имеющие обязательную силу на всей территории страны, нормативно-правовые акты высшей правовой формы (законы Республики Казахстан, в том числе конституционные).

Охрана окружающей среды и природопользование в условиях рынка непосредственно связаны с законодательным решением таких проблем как определение прав и обязанностей природопользователей (землепользователей, лесопользователей и т. д.), возложение определенных обязанностей на всех субъектов, обладающих правами на использование природных ресурсов, а также всех тех, кто может оказывать влияние на окружающую среду. Закон должен создать условия для обеспечения в хозяйственной деятельности принципа рационального использования и охраны природных ресурсов. Парламент обязан исходить из необходимости обеспечения системности в осуществлении возлагаемых на него задач в области окружающей среды, и, прежде всего, должен законодательно закрепить комплексность природопользования.

Комплексный подход к законодательным проблемам организации рационального использования и охраны природных ресурсов позволяет определить место законодательных органов государственной власти в организационной структуре обеспечения  экологической функции, цели по ее реализации, найти оптимальное соотношение социальной и правовой профилактики соблюдения требований экологического и природоресурсного законодательства.

Представительная власть регионального звена состоит из депутатов областного, городского, районного уровней. Компетенция местных представительных органов определена в Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 года, в Законе Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении», в Экологическом кодексе в каждом отраслевом природоресурсном законе и других нормативно-правовых актах. Компетенция маслихата по вопросам окружающей среды состоит из важных функций, влияющих на экологическую ситуацию региона, а именно:

- утверждение планов, экономических и социальных программ разви­тия соответствующей территории, утверждение местного бюджета и отчетов об их исполнении;

- утверждение программ по охране окружающей среды и природополь­зованию на соответствующих территориях и расходов по охране, оздоровлению окружающей среды;

- заслушивание отчетов руководителей местных исполнительных ор­ганов и организаций о состоянии охраны окружающей среды и природопользо­вания.

Кроме того, маслихаты принимают в пределах своей компетенции обя­зательные правила, за нарушение которых предусмотрены административные наказания [91].                                                                                                                                                                                                                            

Что касается компетенции местных представительных органов в сфере отдельных природоресурсных отраслей, то она определена в каждом из головных актов соответствующей отрасли (Земельным кодексом, Лесным кодексом, Водным кодексом и т.д.). Так, в компетенцию маслихата в сфере водных ресурсов ст. 38 Водного кодекса Республики Казахстан 2003 года включает:

- установление правил общего водопользования с учетом особенностей региональных условий на основе типовых правил, утвержденных уполномо­ченным органом в области использования и охраны водного фонда;

- утверждение расходов, направленных на использование и охрану водных объектов в составе местных бюджетов;

- утверждение региональных программ по рациональному использова­нию и охране водных объектов и осуществление контроля за их исполнением;

- установление порядка предоставления в пользование и изъятия водо­хозяйственных сооружений, находящихся в коммунальной собственности;

- осуществление иных функций в соответствии с законодательством Республики Казахстан [79].

В системе обеспечения экологической функции государства необходимым элементом является организационная структура исполнительной власти, представленная органами государственного управления, наделенными в установленном порядке правомочиями для организации управленческого процесса, подготовке и совершения управленческих решений, выраженных в актах управления.

Организационная структура управления в экологическом и природоресурсном праве построена и функционирует на принципах единства и целостности, взаимодействия, взаимосвязанности и  взаимозависимости. Поэтому появление сбоев в механизме функционирования хотя бы в одном из звеньев оргструктуры (будь-то орган государственного управления в форме Правительства, министерства, областного управления, районной инспекции и т.д.) ведет к дисбалансу и нарушению работы системы государственного управления природопользованием и в целом механизма управления в области окружающей среды.

1.2 Теоретические аспекты системы управления охраной окружающей среды в регионах РК

В процессе развития общества постоянно возникают противоречия между возрастающими потребностями людей и ограниченными возможностями биосферы, природных ресурсов по их удовлетворению. Экологический менеджмент должен учитывать эти противоречия и определять рациональные соотношения между уровнями потребления, развития производства и экологическими факторами, т.е. вносить диалектический характер. Одной из мер повышения конкурентоспособности отечественной продукции является её соответствие требованиям международных стандартов, которые становятся важным инструментом мировой экономики и решения глобальных и локальных экологических проблем. При решении экологических проблем государство должно осуществлять экологический контроль промышленных объектов, разрабатывать и утверждать экологические нормативы и субсидировать льготы для экологических проектов. Эти нормы и стандарты направляются на регулирование деятельности предприятий по вопросам загрязнения окружающей среды и выпуска экологически чистой продукции. В разрабатываемые программы развития промышленности необходимы эффективные экономические меры, которые будут способствовать внедрению ресурсосбережения. Меры, принимаемые промышленностью по борьбе с загрязнением окружающей среды и ухудшением качества природных ресурсов должны основываться на экономической ответственности и обеспечивать на всех уровнях учет экологических факторов. С этой целью все промышленные предприятия должны разработать соответствующую политику в масштабе предприятия или отрасли в целях рационального использования ресурсов и охраны окружающей среды, включая соблюдение международных стандартов качества [92].
Разработка и внедрение стандартов по охране окружающей среды и совершенствования системы экологического управления и контроля, таких как МС ИСО-14000 и Европейской системы экологического менеджмента (EMAS), напрямую способствует повышению качества и конкурентоспособности продукции на внутреннем и внешнем рынках [93]. МС ИСО-14000 устанавливают требования к структуре и принципам деятельности фирмы. Они предназначены для регулирования рыночных отношений между изготовителем и потребителем продукции на основе предварительной оценки способности изготовителя, обеспечить качество продукции. Внедрение этих стандартов создает возможность для разработки международных согласованных методов оценки состояния окружающей среды и контроля информации.

              В ходе исследования нами выявлено, что внедрение методов экономического механизма управления охраной окружающей среды способно принести организации практически любого профиля широкий спектр преимуществ, которые достаточно легко позволяют окупить затраты на их внедрение. При этом необходимые для внедрения расходы вполне приемлемы для организаций, ориентированных на развитие. Впрочем, существует одно, но важное, условие система экологического регулирования должна работать, быть составной частью общей системы управления, механизмом обеспечения и принятия решений. Для организаций, успешно реализующих разработанную стратегию развития региона, с заметными положительными эффектами внедривших системы менеджмента качества, использующих разнообразные подходы к мотивации и информированию персонала, активно вовлекающих персонал всех уровней в решение производственных задач, СЭМ (система экологического менеджмента) вряд ли принесет что-либо новое в подходы управления. Более того, может оказаться, что многие задачи СЭР описаны и решаются в рамках существующей СМК. Это тоже можно считать одним из свидетельств адекватности подходов СЭМ современной практике управления. В то же время для остальных организаций внедрение СЭМ станет серьезным этапом в развитии.

Совершенствование управления компании и вызванное им повышение устойчивости и мобильности компании можно отнести к системным преимуществам внедрения СЭМ. Результатов внедрения СЭМ в этой области, безусловно, придется ждать несколько лет, причем лишь часть времени понадобится на внедрение и запуск системы менеджмента; для получения этих преимуществ придется дождаться еще изменения отношения персонала и практик подходов в рамках всей компании. Впрочем, часть преимуществ, связанных, например, с устранением дублирования функций или координацией деятельности, проявляется уже в короткие сроки. В любом случае, действие системных преимуществ долговременно и очень существенно.
Более надежная организация несет меньший риск для кредитора или инвестора, меньше вероятность страховых выплат в связи с ответственностью организации для страховщика. СЭМ особенно способствует предотвращению рисков, связанных с воздействием на окружающую среду, в том числе аварийным. В результате многие, особенно международные, финансовые организации уделяют серьезное внимание наличию СЭМ в компании, устанавливают меньшие страховые проценты при финансировании, а страховые компании — меньшие тарифы при страховании компаний, внедривших или внедряющих современные системы менеджмента.
Для самой организации СЭМ приносит и рисковые преимущества — меньше вероятность нарушения законодательства и наложения штрафов и других видов административной или иной ответственности в связи с этим, готовность к действиям в нештатных ситуациях обуславливает меньшую вероятность возникновения аварийных и нештатных ситуаций, меньший масштаб вероятных последствий. Кроме того, за счет лучшей управляемости организации снижаются и прочие риски, связанные, например, с невыполнением требований клиентов, взаимодействиями с поставщиками и т.п. Обычно описанные эффекты проявляются в полную силу в среднесрочный период, однако они могут оказаться значимыми и в течение первого года внедрения СЭМ. В ходе оценки исходной ситуации при внедрении СЭМ или выявления требований природоохранного законодательства на многих предприятиях были обнаружены проблемы, требующие немедленного решения; в противном случае могли произойти серьезные аварии, могли быть наложены штрафы и т.п.
По сути, к рисковым преимуществам относятся те выгоды, которые получает организация, демонстрирующая результативную СЭМ при взаимодействии с другими заинтересованными сторонами. Активное сотрудничество с местной властью и контролирующими органами, демонстрация реальных позитивных сдвигов снижают риск конфликтов, административных и иных последствий выявления несоответствий установленным требованиям. Открытость для заинтересованной общественности также позволяет избежать конфликтов, которые могут вызвать негативные для организации последствия.
Рыночные мотивы, подобные описанным, уже действуют во многих компаниях и определяют преимущества СЭМ. Вскоре для ряда отраслей важными могут стать рынки «экологичной» продукции и услуг. Хотя сейчас они находятся в стадии становления, при соответствующей маркетинговой политике СЭМ способна обеспечить лидерство и в этой области. Модель системы экологического менеджмента построена на процессном подходе — и этим определяется ее результативность и эффективность при снижении воздействия деятельности организаций на окружающую среду, причем не только производственных. Процессный подход в случае охраны окружающей среды — и, соответственно, методология СЭМ — построены на включении соответствующих требований в требования к производственным и иным процессам в организации, учета их при планировании и ведении деятельности. При процессном подходе выделяются и контролируются аспекты деятельности, продукции и услуг, связанные с взаимодействием с окружающей средой.
Сейчас процессный подход в управлении в казахстанских организациях вводится уже с точки зрения международного опыта, систематически, но широкого распространения все еще получил. При внедрении процессного подхода в управлении экологической деятельностью одновременно достигается сразу несколько целей: повышается приоритет вопросов охраны окружающей среды в компании, за счет предотвращения проблем до их возникновения; повышается результативность природоохранной деятельности; снимаются многие обычные конфликты производства и охраны окружающей среды. Остановимся подробнее на особенностях СЭМ, связанных с процессным подходом. Не секрет, что традиционно действия по охране окружающей среды имеют гораздо меньший по сравнению с производственной деятельностью приоритет у руководства, в том числе, при выделении средств. Нередко с этим связано и возникновение у предприятий проблем соответствия природоохранному законодательству.
Наиболее значимая составляющая экономической эффективности природоохранной деятельности, усиливающаяся с внедрением СЭМ, связана с применением подхода предотвращения загрязнения. Суть его в том, что гораздо более эффективно, снизить негативное воздействие какой-либо деятельности на окружающую среду за счет влияния на процессы, его вызывающие, — первопричину воздействия. Процессный подход и методы предотвращения загрязнения в регионах стремятся устранить причину вредного воздействия, изменяя производственные процессы организации и оперируя такими методами, как:

              изменение подходов управления и организации производства;
              вторичное и многократное использование и/или переработка материалов;
              изменения сырьевых и вспомогательных материалов;
              изменение технического оформления производственных процессов;
              изменение технологии (переход на более экологически безопасную эффективную технологию);
              изменение продукции (переход на более экологически безопасную эффективную продукцию).

Методы предотвращения загрязнения в регионах Казахстана зачастую оказываются чрезвычайно результативными и экономически эффективными. Это относится и к методам, связанным с изменением технологических решений (требующим значительных затрат), но в первую очередь — к организационным подходам, связанным с контролем процесса производства, выбором сырьевых материалов, вторичным использованием или переработкой материалов, логистикой производства и т.п. Именно эти методы становятся основным инструментом СЭМ по снижению воздействия на окружающую среду. Естественно, что подходы предотвращения загрязнения могут использоваться совместно и одновременно с методами «на конце трубы», дополняя друг друга для обеспечения максимальной экономической эффективности и экологической результативности. Более того, СЭМ играет роль той структуры, в которой поиск и применение подходов предотвращения загрязнения принимает регулярный и систематический характер, а организационные и управленческие решения реализуются наиболее успешно. Таким образом, сейчас подходы предотвращения загрязнения и системы экологического менеджмента воспринимаются и реализуются как единое целое.
При оптимизации использования сырья и ресурсов, помимо прямой выгоды за счет снижения себестоимости, важным результатом для многих компаний будет и увеличение обеспеченности сырьем — особенно в тех случаях, когда используется местное сырье, запасы которого ограничены. Это может быть ключевым фактором, определяющим существование такой компании в достаточно близком будущем.
В качестве наиболее конкретного преимущества внедрения природоохранных мер традиционно расценивается снижение платежей и предотвращение штрафов за загрязнение окружающей среды. Хотя зачастую такие результаты не очень значительны в связи с относительно низкими ставками платежей, в отдельных случаях и они могут давать заметный эффект, в частности, при устранении необходимости в «технически обусловленном» нарушении законодательства, например, сбросе загрязненных вод на рельеф. Заметную, хотя не всегда правильно оцениваемую, положительную роль играет для организации снижение воздействия на окружающую среду. Обычно для оценки его роли на основе некоторых коэффициентов рассчитывается «предотвращенный ущерб», используя «универсальную» [94] или отраслевые методики. Хотя этот подход и является фактически общепринятым", он скорее маскирует реальные преимущества снижения воздействия на окружающую среду.
Реальные результаты экологической деятельности проявляются в повышении трудоспособности и снижении заболеваемости (т.е. снижении выплат по больничным листам и потерь вследствие отсутствия на рабочем месте) работающих. Стоит упомянуть и рекреационную значимость объектов окружающей природной среды, снижение воздействия на которые улучшает возможности отдыха сотрудников предприятия, тем самым, привязывая их к компании, повышая их трудоспособность и мотивацию. Внедрение системы экологического регулирования во всем мире часто приводит к повышению культуры и внимательному отношению к окружающей среде.
Решающее значение для эффективной природоохранной деятельности будет иметь: