Управление природопользованием и окружающей средой

«Система как философское понятие – это некое целостное явление, состоящее из частей (элементов), взаимосвязанных и взаимодействующих между собой. Как целое невозможно без его составляющих, так и отдельные составляющие не могут выполнять самостоятельные функции вне системы» [70, с. 306]. Природные ресурсы выступают объектом разнообразных общественных связей. Эти связи, в свою очередь, становятся основой организации системы природопользования, под которой следует понимать «систему норм и правил, на основании которых осуществляется регулирование природопользования, а также структуры, разрабатывающие данные нормы и правила и контролирующие их выполнение» [28, с. 93], и которая, как и всякая организованная система, нуждается в управлении.

Управление - это функция и форма деятельности всех организованных систем [71, с. 38], направляющая поведение участников экологических и природоресурсных отношений в русло требований, установленных экологическим и природоресурсным правом.

В рыночных условиях система охраны окружающей среды и природопользования нуждается в правовом управлении, где в рамках верховенства закона происходит опосредование правом процесса формирования управленческих структур и их исполнительно-распорядительной деятельности. Следовательно, рассмотрение проблем совершенствования государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования как комплексного правового института экологического и природоресурсного права обуславливает прежде всего поиск правовых способов воздействия на природопользователей и состояние окружающей среды (как объекта управления). Правовое направление исследования должно ответить на вопрос о значении права в совершенствовании механизма управления в области окружающей среды Республики Казахстан применительно к рыночным условиям.

Роль права объясняется, во-первых, его специфическими особенностями в целом как института социального управления общественными процессами с учетом того, что право является одним из главных регуляторов общественных отношений, обеспечивающих их регулирование путем дозволения одних способов поведения и запрета других, во-вторых, спецификой отдельных отраслей казахстанского права, которые характеризуются особым предметом и методом правового регулирования. В литературе справедливо обращается внимание на универсальность правовой формы опосредования общественных отношений: «право по своей природе обладает тем качеством, что в правовую форму могут быть обличены самые различные решения: организационные, экономические, технические и др.» [72, с. 14-15].

Юридические нормы представляют собой ту исходную базу, с которой собственно и начинается сам процесс управления в области окружающей среды. При их помощи устанавливается определенный режим правового регулирования, в соответствии с выраженными в них предписаниями нормативно направляется поведение участников управленческих отношений. В этих нормах, кроме того, предусмотрены все последующие юридические средства (права и обязанности, тип их связи между собой, санкции и т.п.), которые образуют элементы механизма государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Нормы права – это уровень микроструктуры вышеназванного механизма, на котором проявляются особенности его содержания. Именно на уровне юридических норм четко обнаруживают себя те приемы (способы), которые использует законодатель для обеспечения процесса управления. Кроме того, нормы права представляют собой единый механизм правового регулирования, в котором регулирующее воздействие права на общественные отношения осуществляется в несколько стадий: а) регламентирование или моделирование этих отношений путем установления правовых норм; б) действие этих норм, воплощенных в правоотношениях; в) реализация нормативных предписаний, когда требование нормы права воплощается в управленческих решениях. Таким образом, если все элементы (звенья) правового механизма государственного управления призваны в целом обеспечить исполнение требований экологического и природоресурсного законодательства, то юридические нормы в рамках этой общей задачи выполняют специфическую функцию: с их помощью осуществляется конкретизированное, детальное, точно определенное правовое воздействие на поведение субъектов управленческих отношений. И хотя право все же не может искусственно вызвать рациональность процессов природопользования, оно может создать условия достижения этого (организационно-правовые, технико-правовые, финансово-правовые и т.д.).

Создание организационно-правовых условий – это процесс закрепления в нормах права требований к формированию и функционированию системы управления.  В литературе отмечается, что «… под правовым обеспечением необходимо понимать (и закладывать в развитие национального законодательства) юридические нормы и положения законов и различных нормативно-правовых актов, обеспечивающих функционирование государственных органов управления в данной сфере, под организационным же обеспечением… построение системы государственных органов и механизма их функционирования между собой» [73, с. 57].

Система охраны окружающей среды и природопользования, как и вся общественная жизнь, находится в постоянном изменении и развитии. С появлением новых, более прогрессивных отношений, требующих правового регулирования и управленческого обеспечения, создаются новые организационные структуры и новое содержание управленческой деятельности.

В настоящее время в Республике Казахстан продолжается, начатый еще в конце 80-х годов, процесс построения рыночной системы охраны окружающей среды и природопользования, нацеленный на оптимизацию взаимоотношений общества и природы. Этот процесс проходит поэтапно и характеризуется тем, что правовые методы регулирования выходят на первое место среди остальных методов государственного воздействия. В условиях рынка законодательство является основой  политики в  сфере охраны окружающей среды и природопользования.

В экологическом и природоресурсном праве организационной формой воздействия являются государственные акты (лицензии и нормативы, лимиты и квоты и др.). Правовые формы – это законы, указы, постановления, положения, приказы, решения, распоряжения и другие нормативно-правовые акты как общереспубликанского, так и местного уровня, регулирующие собственно управленческую деятельность в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

С момента обретения независимости Республики Казахстан был принят целый пакет разнообразных правовых форм. В них заложены организационные и правовые основы общественных отношений, складывающихся в области окружающей среды, определены принципы, цели, задачи, компетенция, функции и иные вопросы управления в условиях рыночных отношений. Правовые формы содержат организационно-административные, организационно-экономические, организационно-идеологические методы осуществления экологической функции государства. В частности, применение экономических мер (бюджетное финансирование, выделение кредитов, экологическое страхование и т.п.), применение административных мер (нормирование предельно допустимого загрязнения окружающей среды, контроль и лицензирование природопользования, ведение природоресурсных кадастров и др.).

Тем самым определяется путь, каким образом право, как особый инструмент социального управления, может способствовать повышению уровня организации и деятельности в области окружающей среды. Следовательно, от того, какие виды норм включаются в правовую основу системы охраны окружающей среды и природопользования, каков их характер, зависит юридическое содержание, весь строй организационно-правового регулирования природоресурсных и природоохранных отношений.

Переход на рыночные отношения обуславливает необходимость качественного нового подхода к осмыслению правовых проблем совершенствования государственного  управления как комплексного, правового института экологического и природоресурсного права – с позиции внедрения экономических методов управления, использованию товарно-денежных форм регулирования отношений природопользования, с учетом стратегической цели государственной политики в области охраны окружающей среды, состоящей в сохранении природных ресурсов, поддержании их целостности, повышении качества жизни и улучшении здоровья населения, обеспечения экологической безопасности страны. А это объективно предполагает существенное расширение рамок использования правового «инструментария» управления. «Сущность правового обеспечения рационального природопользования и надлежащей охраны природы, – отмечает профессор Еренов А.Е., – создание правовых рычагов правильного взаимодействия человека с природой, предлагающего рациональное и эффективное использование природных ресурсов, их сохранение и умножение» [22, с. 5-6].

Управление – это сложное, многоаспектное явление, социальный феномен в общественной жизни. Управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования представляет самостоятельную систему, входящую в общую систему управления Республики Казахстан.  Анализу государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования посвящено значительное количество научно-правовых исследований.

В настоящее время издан ряд научных работ по проблемам управления в области окружающей среды. Так, в учебнике «Основы государства и права» 2001 года (на государственном языке) под редакцией Баянова имеется раздел, посвященный правовой охране окружающей среды, подготовленный Еркинбаевой Л.К.

Каждое научное исследование вносит свой вклад в совершенствование этой важной области общественных отношений.

Современная научная разработанность правового механизма государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в Республике Казахстан в значительной мере определяется двумя работами, специально посвященными комплексному исследованию государственно-управленческих отношений, складывающихся в области окружающей среды. Это учебное пособие Байдельдинова Д.Л. «Правовой механизм государственного управления в области экологии» и диссертационное исследование Есеналиева А.Е. «Правовые основы государственного управления в сфере охраны окружающей среды в условиях рынка» (на государственном языке).

В работе Байдельдинова Д.Л. раскрыт механизм государственного управления в области экологии. Рассматривается  компетенция государственных экологических органов и их функции, а также анализируется действующее законодательство. Сделан важный вывод о том, что правовой механизм государственного управления в области экологии должен быть рассмотрен с позиции нынешней ситуации в республике.

В диссертационном исследовании Есеналиева А.Е. «Правовые основы государственного управления в сфере охраны окружающей среды в условиях рынка» рассмотрено понятие функции государства по охране окружающей среды, как одной из основных функций, направленных на решение задач по развитию и совершенствованию природоохранительных  отношений. Делается вывод, что при использовании природных богатств в настоящее время на первый план выдвигается вопрос о правильном соотношении экономических и экологических интересов общества. Автором указано на необходимость усиления роли государства в области охраны окружающей среды. По мнению исследователя, в условиях независимости и развития рынка более правильной правовой формой природоохранительного законодательства является Экологический Кодекс Республики Казахстан.

Проблемы охраны окружающей среды и природопользования в условиях рынка все в большей степени становятся исследовательской задачей представителей различных областей знаний. Право лишь закрепляет отношения государства, физических и юридических лиц в природопользовании. Поэтому в решении проблем в области взаимодействия общества и природы  используются различные  способы и формы – экономические, организационные, технические, правовые и т. д. Вместе с тем, право является универсальным способом согласования интересов всех субъектов, участвующих в природопользовании,  так как только на основе его норм, можно найти оптимальный вариант удовлетворения потребностей обще­ства в целом и отдельных лиц. И от того, насколько нормы права будут отвечать этим потребностям, во многом зависит будущее не только природных ресурсов и благоприятного состояния окружающей среды, но и экономики Республики Казахстан в целом.

Правовая среда в сфере окружающей среды и природопользования, созданная за годы независимости Республики Казахстан, представляет значительное количество нормативно-правовых актов разной юридической силы.

В  Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы отмечается, что «Казахстан обладает  развитым экологическим законодательством, в состав которого входят около 10 законов и более 200 подзаконных нормативных правовых актов» [3].

Значение законодательной базы для перестройки управленческих отношений является решающим. Система законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования, руководствующаяся идеями таких основополагающих актов, как Конституция Республики Казахстан и Конституционные законы о Президенте, о Парламенте, о Правительстве, включает в себя природоохранное и природоресурсное законодательство, каждое из которых имеет управленческие блоки.

В экологических и природоресурсных законах (Водный Кодекс, Лесной Кодекс, Земельный Кодекс, действующий Экологический кодекс и др.) имеются разделы, посвященные организации системы государственного управления, ее назначению и функционированию.

В силу специфики роли права как регулятора общественных отношений, осо­бенностей форм и методов регулирования, круг управленческих правоотношений в природоресурсной и природоохранной сфере – предмета правовой охраны, должен быть четко определен и ограничен, что представляет определенную сложность. В литературе справедливо указывается, что «устанавливая  определенный порядок предоставления и изъятия земель, недр, лесов и вод, ведения учета, контроля за деятельностью предприятий, организаций и граждан, институт государственного управления, по существу, пронизывает всю сферу обеспечения рационального природопользования» [22, с. 36].

Историю развития управленческого законодательства в экологическом и природоресурсном праве можно разделить на два крупных этапа. В основе первого этапа лежит административно-командный тип управления и развитие отдельных видов природоресурсного управления из недр земельного права. В основе второго этапа лежит рыночный тип управления, начавший свой отсчет с суверенизации Республики Казахстан, т.е. с 1991 года. В рамках второго этапа следует различать период до принятия в 1997 году Стратегии развития «Казахстан-2030» и современный период, характеризующийся наполнением законодательной составляющей системы управления в области окружающей среды, принимаемой на основе и во исполнение вышеназванного программно-целевого документа.

Система охраны окружающей среды и природопользования и государственное управление ею в Казахстане до начала 90-х годов ХХ века в правовом обеспечении практически находились на уровне многочисленных подзаконных нормативных актов, а уровень законов в основном носил декларативный характер. Казахстан  одним из первых республик бывшего СССР приступил к построению рыночно ориентированной системы охраны окружающей среды и природопользования и формированию общества, основанного на уважении к природе и разумном вмешательстве в окружающую среду. Это потребовало перестройки всей структуры государственных природоохранных и природоресурсных органов и четкого разделения ответственности на всех уровнях.

В Стратегии развития «Казахстан – 2030», в качестве одного из приоритетов обозначено создание профессионального государственного аппарата. «Наша задача создать для Казахстана эффективную, современную, государственную службу, и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики, сформировать правительство, способное реализовать приоритетные цели: построить государство, стоящее на страже национальных интересов» [37]. Сказанное в полной мере распространяется и на управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования.