Управление природопользованием и окружающей средой

Правовой основой производственного управления служит природоресурсное и природоохранное законодательство, законодательство о хозяйствующих субъектах, а также локальные акты самих предприятий. «При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль» [12, с. 222].

Одним из важнейших принципов, учитываемых при разработке и принятии управленческих решений, является принцип открытости, означающий максимальное привлечение общественности к решению вопросов управления. «В Казахстане сейчас зарегистрировано более 6,5 тысяч неправительственных организаций, более 300 из них экологические» [63, с. 27].

В условиях исключительной государственной собственности практически бесспорным являлось утверждение о том, что управление природными ресурсами – есть функция собственника природных богатств. Однако даже при  частной собственности на природные ресурсы наука управления предполагает участие общественности в управлении природопользованием. Следовательно, в условиях рынка вопрос о юридических гарантиях права граждан и общественных объединений на участие в управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования должен получить новое актуальное решение, но он не может быть снят вообще.

Правовая основа участия общественности в обеспечении исполнения требований экологического законодательства представлена разветвленной системой законодательства, защищающего экологические права граждан и общественных объединений. Определяющую роль в правовом обеспечении общественного движения занимает ст. 23 Конституции Республики Казахстан, которая гласит: «Граждане Республики имеют право на свободу объединений. Деятельность общественных объединений регулируется законом» [56]. В развитие этой конституционной нормы ст. 4 п.п. 7 действующего Экологического кодекса Республики Казахстан как экологическая основа устойчивого развития устанавливается  всестороннее участие общественности в решении вопросов охраны окружающей среды и устойчивого развития [25]. В Кодексе при этом, имеется глава 2, специально посвященная правам и обязанностям физических лиц и общественных объединений в области охраны окружающей среды. Например, согласно п.3 ст.13 Кодекса «Граждане имеют право создавать общественные объединения и общественные фонды охраны окружающей среды» [25].

Формы деятельности общественных экологических организаций разнообразны и все они в той или иной степени могут способствовать осуществлению основных принципов охраны окружающей среды, в частности, участие в обсуждении законопроектов по охране окружающей среды, экологическое воспитание и просвещение, научные исследования, разработка, утверждение и прогнозирование своих экологических программ и др.

Некоторые формы деятельности общественных объединений стали возможными в результате поддержки государственным механизмом. В рыночных условиях это проявляется в укреплении и развитии взаимодействия общественных экологических объединений с органами государственного управления. Так, в целях привлечения общественности к экологическим проблемам приказом министра природных ресурсов и охраны окружающей среды от 20 августа 2001 года № 208-П утверждено «Руководство по взаимодействию специально уполномоченных государственных органов с общественными объединениями в вопросах контроля за охраной окружающей среды», в котором предусматривается заключение соглашений между уполномоченными органами по охране окружающей среды и общественными объединениями по осуществлению общественного контроля в области охраны окружающей среды [64]. Очевидно, что принятие подобных нормативно-правовых актов отражают идею развития государственного управления в условиях демократизации в направлении все большего взаимодействия с общественной деятельностью.

Как верно полагает Тюлеубекова С.Ш., «для достижения такого партнерства государство должно утвердить Перечень  видов деятельности, разрешение на осуществление которой должно согласовываться с общественностью; обязано извещать о проектируемой хозяйственной деятельности; предоставлять общественности информацию о готовящемся проекте» [65, с. 21].

На прошедшем в 2003 году первом Гражданском Форуме Казахстана Президент Республики Казахстан высказался за развитие взаимодействия между государством и неправительственными организациями, в том числе в сфере экологии, что открывает возможности для более широкого участия общественных организаций в системе управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Это широкое привлечение неправительственных организаций в процесс разработки социально важных законопроектов и программных документов, а также создание органов по взаимодействию и сотрудничеству с неправительственными организациями. «В данном случае предполагается введение Советов с консультативно-совещательным статусом при органах местной исполнительной власти которые будут призваны способствовать поиску оптимальных путей взаимодействия органов государственной власти с неправительственным сектором» [66, с. 201]. Так, применительно к управлению на уровне Восточно-Казахстанской области, вопросы охраны окружающей среды постоянно находятся в центре внимания акима области, регулярно рассматриваются и решаются представительными и исполнительными органами. Акимом области принято решение о создании консультативно-совещательного органа – Координационного совета по проблеме экологии Восточно-Казахстанской области для более эффективных решений по вопросам охраны окружающей среды. В Совет, персональный состав которого принимается на сессии областного маслихата, кроме госструктур и предприятий вошли представители общественности, средств массовой информации, науки и образования [67]. И хотя Совет является консультативно-совещательным органом и его рекомендации имеют необязательный характер, используя обратную связь, он получает информацию об исполнении рекомендаций и имеет право контроля за их выполнением.

Что же касается направлений общественной деятельности, то наиболее значимыми следует признать:

–             информационное (выполнять работы по экологическому образованию и просвещению п.4 ст. 14 Экологического кодекса) [25];

–             контрольное (осуществляют общественный контроль п. 6 ст. 14 Экологического кодекса) [25];

–             экспертное (общественными объединениями или иными группами населения может проводиться общественная экологическая экспертиза. Она может осуществляться независимо от проведения по тем же объектам государственной экологической экспертизы. Заключение общественной экспертизы носит информационный и рекомендательный характер ст. 66 Экологического кодекса [25]).

Между тем совершенно ясно, что юридический статус общественных организаций на участие в управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования может в нынешних рыночных условиях претерпеть существенные изменения. Законодатель должен исходить из того, что общественная организация – независимое от государства образование. Некоторые обнадеживающие перемены появились на данный счет в Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы, где устанавливается необходимость изменений и дополнений в Экологический кодекс, предусматривающие условия и порядок проведения обязательной общественной экологической экспертизы, которая в новых рыночных условиях должна стать действенным механизмом, позволяющим вовлекать общественность в процесс регулирования природопользования [3].

Территориальный и субъектный критерии играют важную роль в формировании управленческих структур, однако, определяющую роль в создании структур управления в области окружающей среды играет отраслевой критерий (вид природного ресурса как объекта управления).

Признаки природных ресурсов сформулированы в ст.2 пп. 44 (основные понятия) Экологического кодекса Республики Казахстан от 9 января 2007 года № 212-III. Характеризуя «природные ресурсы как составные части окружающей среды, используемые в процессе хозяйственной и иной деятельности для удовлетворения материальных, культурных и других потребностей общества», законодатель выделяет 1) принадлежность природных ресурсов к составным частям окружающей среды – земле, воде, недрам, лесам и т.д.; 2) назначение природных ресурсов как средств для удовлетворения потребностей общества (материальных, культурных и др.); 3) наличие свойств, позволяющих использовать природный ресурс (сырьевые, продовольственные, технические и т.п. свойства).

Кроме того, за общим понятием природные ресурсы скрываются существенные различия в их естественных свойствах. Эти различия не могут не определять особенностей в правовом и организационном обеспечении управленческой деятельности в отношении отдельных элементов окружающей среды (земельные ресурсы, ресурсы недр, лесные ресурсы, ресурсы атмосферного воздуха и др.). Естественные свойства природных ресурсов влекут необходимость дифференцированного подхода к управлению природопользованием, и в конечном итоге обусловливают отсутствие единого, комплексного органа управления всеми природными ресурсами страны. Законодатель не предусматривает создание комплексного органа управления всеми природными ресурсами Республики Казахстан. Хотя, конечно, было бы идеальным создать единый орган. Так, в диссертационной работе Сулейменовой Ж.С. на тему «Правовая охрана вод от антропогенного загрязнения» предложено создать новый орган государственного управления Агентство по рациональному использованию и охране природных ресурсов и предлагается принять положение об этом Агентстве [69, с. 97].

Однако реализация этой концепции приведет к появлению громоздкого органа управления. Поэтому природоресурсный блок имеет сложно дифференцированную отраслевую структуру управления:

- под управлением Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан в лице государственных комитетов лесного и охотничьего хозяйства, водных ресурсов, рыбного хозяйства находятся лесные ресурсы, ресурсы животного мира, водные ресурсы;

-  под управлением Министерства нефти и газа в лице комитета геологии и недропользования – ресурсы недр;

-  под управлением Агентства по управлению земельными ресурсами – земельный фонд страны.

Итак, исследование роли и места государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в системе обеспечения исполнения требований экологического и природоресурсного законодательства, позволяет сделать следующие выводы:

Первое. В рыночный период развития Республики Казахстан повышается интенсивность вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов. Размещение производственной базы на территории Республики Казахстан в подавляющем большинстве случаев связано с освоением и добычей нефти, газа и иных природных богатств. Все это требует усиленного внимания государства к проблемам охраны природы, к установлению эффективной системы управленческих форм, направленных на охрану, рациональное использование и расширенное воспроизводство природных ресурсов. К числу таких управленческих форм можно отнести: осуществление государственной экологической экспертизы, государственного мониторинга, экологического лицензирования, экологического нормирования, экологической сертификации, проведение учета и др. Право и обязанность их проведения возложена государством на созданные им органы управления.  Их цель воздействовать на спрос (на экономию и рациональное использование природных ресурсов). Для реализации этой цели управление обеспечивается: специально подобранным государственным аппаратом; разветвленной структурой органов государственного управления; правовой базой; административным, экономическим и идеологическим ресурсами; способами осуществления управленческой деятельности, представленными:

а) в правотворческой форме - разработка и принятие органами управления нормативно-правовых актов, направленных на обеспечение системы управления;

б) в правоприменительной форме - деятельность органов управления по обеспечению исполнения требований экологического и природоресурсного законодательства;

в) в правоохранительной форме как деятельность государства по принятию карательных мер к лицам, нарушившим или не выполняющим требования, предусмотренные государственными нормативными актами» [43, с. 91];

Второе. Важную роль в решении конституционной задачи сохранения окружающей среды благоприятной для жизни и здоровья человека и бережного отношения к природным богатствам должна играть система государственных, ведомственных, производственных органов, осуществляющих управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования и участие общественности в этом процессе. Ведущее место в этой системе занимают государственные структуры. Иные виды управления (производственное и ведомственное), а также общественные организации в системе экологического и природоресурсного права в условиях рынка должны взаимодействовать с существующими органами государственного управления на основе все большего развития партнерских отношений.

Третье. В сфере охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан существуют правовые проблемы, осложняющие участие общественности в управлении ею, и в целом природоохранительную деятельность населения. В процессе совершенствования правового механизма управления в условиях рынка необходимо заложить законодательные основы для более открытого принятия государственных, ведомственных и производственных управленческих решений и четко определить в законодательстве возможности общественного участия в их принятии;

Четвертое. В советский период природопользования государственное управление в основном развивалось на основе административных предписаний. В условиях рынка государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования, как комплексный, правовой институт экологического и природоресурсного права,  основывается на      взаимодополняемости  административных и рыночных рычагов.

Следовательно, управленческая функция государства в сфере охраны окружающей среды и природопользования в условиях рынка должна получить новое теоретическое обоснование и практическое наполнение, направленное на усиление его роли в системе обеспечения исполнения требований экологического и природоресурсного законодательства.

2 ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

2.1 Правовое обеспечение государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования

Законодательные основы управления в области окружающей среды состоят из ряда нормативных актов, которые  принимаются и изменяются в соответствии с развитием экономики и потребностями общества в охране окружающей среды и природопользовании.

Реализация поставленных задач и функций обеспечения экологической безопасности, осознание ответственности перед будущими поколениями за состояние окружающей среды и ее ресурсов обозначили острую необходимость качественно иной законодательной основы. Настоящий Кодекс должен изменить отношение государственных органов к проблеме реальной охраны окружающей среды и способствовать формированию эффективных органов государственного управления в области окружающей среды в условиях рынка. Они должны рассматриваться в тесной взаимосвязи и объединяться механизмом управления в единую систему.