Управление природопользованием и окружающей средой

На наш взгляд, в экологическом и природоресурсном праве нет убедительных оснований ни для установления предела управления в виде частной собственности на природные ресурсы, ни для замены понятия управление на понятие регулирование и в этом смысле следует поддержать, высказанную в аграрно-правовой науке мысль о том, что «по многим параметрам и признакам эти два понятия взаимосвязаны, они дополняют друг друга. Если государственное управление выражает организационную деятельность, то государственное регулирование составляет содержание организационной деятельности, а упорядоченность экологических отношений представляет собой желаемый результат государственного управления. Поэтому нет оснований разделять, а тем более противопоставлять эти два понятия. В литературе они не всегда разграничиваются и употребляются в качестве идентичных  понятий» [5, с. 315]. Не составляет в этом отношении особой проблемы, встречающееся использование законодателем в содержании нормативно-правовых актов термина «регулирование» в качестве заглавия разделов, посвященных вопросам управления охраны окружающей среды и природопользования, ибо форма сама по себе, не меняет природы и существа соответствующей социальной связи (в данном случае управленческой связи).

Еще одной фактической предпосылкой в пользу важности роли  управления в системе экологического и природоресурсного права является то, что природа - одна из немногих сфер, где в условиях рынка сохранилось господствующее положение государства как собственника природных ресурсов.

В Республике Казахстан наличие государственной собственности  на большинство видов природных богатств обязывает заботиться о бережном к ним отношении специально подобранный, квалифицированный государственный аппарат, который имеет все возможности для эффективного применения административных, экономических и идеологических средств. Задача же науки экологического и природоресурсного права разработать и теоретически обосновать виды этих средств с учетом реалий перехода экономики страны к рыночным отношениям.

Разделяя вывод  Есеналиева А.Е., что «система государственного управления является сложным, правовым институтом в сфере охраны окружающей среды и природопользования и занимает место в одном ряду в правовой системе с институтом права собственности на природные ресурсы» [55, с. 9], следует помнить, что собственность и управление, как элементы, входящие в систему экологического и природоресурсного права постоянно взаимодействуют и взаимодополняют друг друга, обеспечивая исполнение требований экологического и природоресурсного законодательства.

Собственность как категория, закрепляющая принадлежность природного ресурса, имеет управляющее воздействие, основанное на конституционном положении п.2 ст. 6 «собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу [56].

Это положение в одинаковой мере обязательно для субъектов государственной и частной формы собственности на природные ресурсы. Проблема же состоит в том, как законодательно установить объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты применительно к рыночной системе охраны окружающей среды и природопользования. Какая из форм собственности на природные ресурсы в условиях рынка в большей степени способна оказать управляющее воздействие в обеспечении благоприятного состояния окружающей среды и бережного отношения к природным богатствам.  

Вопрос о влиянии права собственности на эффективность деятельности государства в сфере охраны и использования природных богатств является не простым и не однозначно толкуемым в доктрине. Можно выделить две основные точки зрения. Одни авторы  утверждают, что обвинение рыночной экономики  в разрушении окружающей среды не обоснованы, так как только частная собственность, при условии четко обозначенных прав и обязанностей собственника, дает возможность сохранить среду.

Другие же, исходят из того, что, во-первых, причины экологического и экономического кризиса кроются не в формах собственности, а в тех правовых гарантиях и средствах, которые направлены на их реализацию. Ибо опыт многих зарубежных стран давно показал, что частная собственность без соответствующего механизма сама по себе не способна обеспечить эффективное использование природных ресурсов [57, с. 97-118]; во-вторых, управление эффективно при учете национальных традиций, обычаев и менталитета народа.  Правильно полагает Абдраимов Б.Ж., что «… менталитет сельского населения еще не готов воспринять полностью идеи частной собственности на землю [58, с. 42]; в-третьих, рынок регулирует только кратко- и среднесрочные проблемы, долгосрочные должны решать государственные институты, исходя во многом из внеэкономических критериев. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования как комплексный, правовой институт экологического и природоресурсного права один из основных институтов достижения долгосрочных целей обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. При выборе форм государственного управления в природоресурсной и природоохранной сфере в условиях рынка предпочтение следует отдать планово-программному управлению (в виде стратегий, концепций, программ и  т.п.) в современном его понимании, как создание научно-обоснованных ориентиров и поэтапному их внедрению в систему охраны окружающей среды и природопользования.

В связи с этим представляется целесообразным разработать Концепцию собственности на природные ресурсы Республики Казахстан в условиях рынка. Совершенствование системы правовых отношений природопользования сопряжено с поиском четкого законодательного определения и закрепления функций государственных органов в сфере регулирования природопользования, ответственности собственников и пользователей природных ресурсов за рациональное природопользование. В Концепции необходимо отразить, что важными тенденциями в условиях рынка являются рост ограничений главным образом по экологическим соображениям прав собственности на природные ресурсы в пользу общества; возможность реализации прав собственности на природные ресурсы при условии платежей за использование природных ресурсов, загрязнение окружающей среды, при условии осуществления воспроизводственной функции по отношению к объектам собственности. Принципиально важно отразить в Концепции  идею прав, связанных с экономической стороной реализации собственности на природные богатства, так как субъекты собственности при ее использовании имеют право на доход, включая абсолютную и экологическую ренты. В Концепции должны быть заложены основы методов и механизма оценки природной ренты в целом и по пользователям природных ресурсов, механизма изъятия природной ренты и ее аккумулирования в государственных финансовых ресурсах, направлений распределения природной ренты в системе общественных издержек. В целом Концепция собственности на природные ресурсы должна учитывать цель не допущения в окружающей среде обстановки не благоприятной для жизни и здоровья человека. Это одно из конституционных правил, которое провозглашено в виде цели деятельности государства. Ставить экологические задачи (концепции), разрабатывать правовые и управленческие программы и поэтапно добиваться  их выполнения - вот основа для достижения конституционного требования, выраженного в ст. 38 Конституции Республики Казахстан «Государство ставит целью охрану окружающей среды благоприятной для здоровья и жизни человека» [56]. То, что такая цель закреплена в Конституции, имеет двоякое юридическое последствие: во-первых, исходя из буквального толкования цель поставлена перед государством в целом, т.е. перед всеми тремя ветвями власти, как общей, так и специальной государственной компетенции, как общереспубликанского, так и  местного уровня; во-вторых, формулировка нормы в виде цели не может иметь прямого применения на практике, так как требует разработки соответствующего механизма, который должен включать в себя  целый  комплекс  мероприятий. В   теории   права   признается,   что «для   выполнения   законов   необходимо использовать комплекс средств - юридических, экономических, социально-психологических, организационных» [59, с. 162]. Причем, именно комплекса, так как  недостаточная  разработанность  любого из  элементов приведет как минимум к затяжке в достижения цели и как максимум к дальнейшей деградации качественного состояния окружающей среды. Верно полагает Бринчук М.М., что «экологическое и социальное значение управления в рассматриваемой сфере и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина. Прежде всего, в рамках управления (а затем – с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные правом окружающей среды, и его эффективность [12, с. 220-221].

Особенностью экологического и природоресурсного права является то, что в процессе реализации заложенных в нем правовых норм главенствующее место занимают организационные структуры управления охраной окружающей среды и природопользования. Эффективность же деятельности управленческих структур, их роль и место в обеспечении исполнения требований экологического и природоресурсного законодательства различна и определяется их принадлежностью к определенному виду. Управленческая обеспеченность природоресурсных и природоохранных отношении имеет доминируюшее  значение.

Управление природопользованием должно охватывать весь процесс, все стадии природопользования: добычу, изъятие природного ресурса, использование компонентов природно-ресурсной среды, в том числе и для вывода отходов производства, техногенных воздействий на экологические системы. Эти процессы развертываются в определенных пространственных границах и подвержены общему и специальному управленческому воздействию.

В юридической литературе выделяются три критерия, обуславливающие принадлежность управления к определенному виду.

Вид управления зависит от: 1) территориальной сферы управления; 2) «внешней формы» (государственная, производственная, ведомственная и участие общественности в системе управления; и 3) определяется отраслевой принадлежностью экологических отношений (земельные, водные, лесные, горные и др.), которые подвергаются управленческому воздействию.

Территориальное управление основано на административно-территориальном делении страны (аул, село, поселок, сельский округ, район, район в городе, город, область), а также делении территорий по природно-географическим районам (бассейновый принцип).

Функциональная нагрузка между уровнями территориального управления различна. Общегосударственный уровень распространяется на все отрасли государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в масштабе территории Казахстана. Его функциональная нагрузка состоит в осуществлении руководства природопользованием, контролировании работы соответствующих отраслевых органов, решении актуальных вопросов в этой области, рассмотрении состояния охраны окружающей среды в целом. Так, Правительство Республики Казахстан в соответствии с Конституцией Республики Казахстан от 30 августа 1995 г.[56], Конституционным законом от 18 декабря 1995г. «О Правительстве Республики Казахстан» [23], Экологический кодекс Республики Казахстан от 9 января 2007 года № 212-III ЗРК, [25], иными актами разрабатывает единую государственную политику охраны окружающей среды и меры по ее осуществлению, а также стратегию развития природопользования. Во исполнение этой функции постановлениями  Правительства Республики Казахстан утверждены: «Программа развития рыбного хозяйства Республики Казахстан в 2004-2006 гг.» [60] и ряд других нормативных актов.

Местный уровень управления распространяется в границах административно-территориальных образований (области, города и т.д.) либо в границах определенных бассейнов (Урало-Каспийский, Зайсан-Иртышский и т.д.). Органы управления регионального уровня осуществляют деятельность по реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в пределах, находящегося под их управлением административно-территориального образования или природно-географического бассейна.

Выделение видов управления зависит от «внешней формы» его проявления (государственная, ведомственная, производственная и формы участия общественности в системе управления).

Государственное управление – постоянный элемент системы природопользования, т. к. специфическая черта права пользования природными ресурсами состоит в наличии связи природопользователей с государством. Эта связь опосредуется через управленческие отношения. В частности, государство осуществляет контроль за соблюдением землепользователями своих обязанностей и правил пользования землей [61, с. 11].

Государство обладает правом управления природными ресурсами вне зависимости от того в чьей собственности они находятся, поскольку в условиях рынка наличие государственных управленческих правомочий не связано с правом государственной собственности на природные ресурсы.

Государственное управление – не единственный вид управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. «Возможности государственного управления нельзя считать беспредельными. Чрезмерная перезагрузка слишком большим числом задач и функций любой организации, даже такой всеобъемлющей, как государство, неизбежно уменьшает степень концентрированного внимания к каждой из них, может приводить к снижению уровня их выполнения» [62, с. 165]. В дополнение к государственному законодатель устанавливает производственный и ведомственный вид управления, а также участие общественности в системе управления. Развитие системы природопользования, многообразие субъектов и способов природопользования, негативные последствия практики природопользования для благоприятного состояния окружающей среды обусловили необходимость разработки системы управления на уровне государства, ведомств, производств и участия в ней общественных организаций. Причем речь идет лишь об условном разделении уровней управления. В действительности наличие общей цели достижения рационального использования и охраны окружающей среды объединяет их в единую систему социального управления в области окружающей среды.

Своеобразным видом управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования является ведомственное управление. В отличие от территориального управления, основанного на идее пространственного размещения природных ресурсов и отраслевого управления, сформированного по виду управляемого природного ресурса, ведомственное управление базируется на принципе подведомственности субъекта, обладающего правом пользования природным ресурсом. Природные ресурсы могут распределяться между министерствами и ведомствами, которые должны осуществлять непосредственное управление ими – в том числе и через свои органы на местах.

Ведомственное управление отдельными природными ресурсами осуществляется Министерством обороны, специально уполномоченными органами в сфере транспорта и коммуникаций, агентством по атомной энергии, органами управления пограничной службой и др. Ведомственные органы сочетают управление, предоставленными им земельными, водными и другими ресурсами, с управлением в сфере их основной деятельности (военной, транспортной и т.д.). Государство предоставляет природные ресурсы в ведомственное управление для решения, стоящих перед ведомствами основных задач, например, строительства и обслуживания дорог, подземных хранилищ, испытательных полигонов и д. Что же касается содержания ведомственного управления, то оно определяется характером использования природных ресурсов, последствиями природопользования, направлением деятельности и задачами, стоящими перед органами управления и подведомственными им организациями. В литературе указывается на значительно меньший объем компетенции ведомственного управления по сравнению с государственной, «она почти не включает права распоряжения землей, недрами, лесами и т. д., так как ведомственные органы осуществляют управление уже предоставленными им природными ресурсами и призваны обеспечить надлежащее природопользование предприятиями и организациями своей системы» [22, с. 92].

Особое значение в обеспечении рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в условиях рыночного промышленного производства занимает производственное управление, которое со стороны промышленного объекта является  специально организованной деятельностью. Промышленные предприятия  не только основной   загрязнитель  окружающей среды, но и основной потребитель природных ресурсов. Поэтому  воздействие на природоохранную и природоресурсную деятельность промышленных предприятий является одним из основных направлений реализации экологической функции государства.