Все эти механизмы
в итоге оказались неэффективными, и в
1986 году как экстренная мера, был введен
новый механизм контроля за расходами
местных бюджетов, который позволял правительству
уменьшать налоговую базу того местного
бюджета, расходы которого превышали уровень,
зафиксированный в документах центрального
правительства. Этот порядок применялся
в течение четырех лет, и в течение этого
времени процедура уменьшения налоговой
базы применялась только к 10-12 местным
бюджетам из 200 существующих.
С введением подушного
налога центральное правительство пересмотрело
порядок ограничения расходов местных
бюджетов. Правительственными нормативными
актами было установлено соотношение
1:4 между дополнительными расходами и
поступлениями подушного налога, т.е. увеличение
расходов сверх установленного уровня
на 1% должно сопровождаться четырехпроцентным
увеличением поступлений подушного налога.
Вследствие того, что
плательщиками указанного налога являются
все взрослые граждане Великобритании
(включая малообеспеченные слои населения)
увеличение налоговой ставки, сопровождающее
сверхнормативный рост расходов, вызывает
недовольство избирателей, что удерживает
местные органы власти от чрезмерного
увеличения расходной части бюджета.
Таким образом, существовавшая
ранее практика уменьшения доходной базы
местного бюджета в качестве наказания
за расходы сверх установленного уровня
в настоящее время практически не применяется,
хотя иногда центральное правительство
заявляет о намерении применить её к тому
или иному местному бюджету [11].
Касаясь порядка заимствований
для местных бюджетов, следует отметить,
что по закону местные органы власти не
имеют права привлекать заемные средства
для финансирования расходов текущего
характера. При этом на капитальные нужды
местные бюджеты вправе осуществлять
заимствования только напрямую у коммерческих
банков или через специальный орган – Государственный комитет
по заимствованиям (Public Work Loans Board), который
имеет доступ к средствам Национального
государственного фонда заимствований
(U.K. National Loans Fund), а следовательно – способен предоставлять
займы на более выгодных, чем коммерческие
банки, условиях. Также важно, что одновременно
с ограничением на объем заимствований
существует ограничение на объем расходов
капитального характера.
Таким образом, роль
местных органов власти и местных бюджетов
в Великобритании в большой степени сведена
к обеспечению эффективного распределения
заранее установленного центральным правительством
объема финансовых ресурсов. Кроме этого,
расходование средств на местном уровне
по некоторым статьям (включая часть расходов
на образование и жилищно-коммунальное
хозяйство) контролируется ассоциациями
частного характера – как правило агентствами
по расходованию средств, которые финансируются
центральным правительством и находятся
под контролем его представителей. Зачастую
наблюдается даже отсутствие координации
действий этих агентств и местных органов
власти, что значительно снижает эффективность
распределения финансовых ресурсов.
Бюджетная система
Италии
Италия – это унитарное
государство с отдельными элементами
федерализма (иногда такую форму государственно-территориального
устройства именуют «регионалистской»).
Система государственной власти подразделяется
на четыре уровня: центральные, региональные
органы власти, органы власти провинций
и муниципалитетов.
В стране 20 областей,
включающих в качестве административно-территориальной
единицы 110 провинций. Провинции в свою
очередь делятся на коммуны, в общей сложности
коммун 8101. Также существуют 212 местных
единиц здравоохранений. При этом 5 областей
из 20 имеют особый статус, который выражается
в существовании конституционных законов,
наделяющих эти регионы большой самостоятельностью
в определении расходной базы своих бюджетов.
Расходы бюджета делятся
по уровням обязательности: в качестве
обязательных расходов выделяются, например,
установленные законом социальные выплаты
и заработная плата (в Российской Федерации
– публичные нормативные обязательства
и приравненные к ним выплаты), в качестве
необязательных - затраты на текущее содержание,
возникающие в разные моменты времени
(в Российской Федерации – «лимитируемые»
расходные обязательства). При этом размер
расходов бюджета может меняться как при
представлении в Парламент проекта бюджета,
так и после утверждения бюджета законом.
Расходные обязательства
уровней бюджетной системы Италии распределяются
следующим образом. На бюджетах регионов
лежит обязанность по финансированию
услуг медицинских учреждений, планирования
градостроительства, водоснабжения, а
также дорожного строительства и внутрирегионального
пассажирского транспорта. При этом в
законодательстве особо оговорена возможность
передачи части расходных полномочий
органами власти регионов на нижестоящие
уровни бюджетной системы, что обычно
и происходит, особенно в случаях расходов,
связанных с финансированием ЖКХ или общественных
работ. Бюджеты провинций несут расходы
по финансированию строительства и содержания
государственных автомобильных дорог
регионального значения, финансированию
водного и горного транспорта, мероприятий
по защите окружающей среды и образовательных
учреждений и культурных заведений регионального
значения (местные университеты, музеи,
театры и т.п.).
Основными статьями
расходов бюджетов муниципалитетов являются
содержание местных подразделений полиции,
системы социального обеспечения, строительство
и содержание зданий для органов юстиции
и образовательных учреждений, строительство,
ремонт и уборка муниципальных улиц и
дорог, обеспечение населения муниципалитета
газом и электроэнергией. Следует отметить,
что некоторые из указанных расходных
полномочий в большинстве муниципальных
образований были переданы с вышестоящих
уровней бюджетной системы .
В 2010 году 505 млр. расходов
распределены по миссиям. Наибольшая сумма
расходов федерального бюджета направлена
на обслуживание государственного долга
(15,7 %), пенсионное обеспечение (15,3 %), межбюджетные
трансферты (23,2) (в том числе на обеспечение
мероприятий по здравоохранению, полномочия
по которым переданы регионам) [12].
Основными доходными
источниками региональных и местных бюджетов
служат налоговые поступления, целевые
и нецелевые гранты бюджетов вышестоящего
уровня и заемные средства. При этом, несмотря
на то, что в Конституции Италии содержится
прямое указание на присутствие в составе
доходов субнациональных бюджетов всех
трех вышеперечисленных источников средств,
начиная с 1992 года, в доходную базу местных
бюджетов для стимулирования налоговых
усилий органов власти на местах были
включены поступления от нескольких центральных
налогов.
В 1993 году, как один
из этапов программы децентрализации
налоговой и бюджетной систем, было установлено,
что органы власти регионов имеют право
изменять ставки некоторых национальных
налогов в установленных пределах. Также
было решено, что в доходы региональных
бюджетов будут зачисляться поступления
целевого налога на здравоохранение, который
взимается с фонда оплаты труда и с доходов
физических лиц, причем региональным органам
власти были переданы права по изменению
ставок этого налога.
Наибольшей финансовой
самостоятельностью среди всех уровней
субнациональных органов власти обладают
муниципалитеты, в бюджетах которых в
1994 году около 50% всех доходов приходилось
на собственные налоговые и неналоговые
доходные источники. При этом поступления
налогов на имущество, на занятие определенными
видами предпринимательской деятельности
полностью зачисляются в доходы муниципальных
бюджетов.
Касаясь вопросов привлечения
бюджетами субнационального уровня заемных
средств, следует отметить, что регионам
разрешено привлекать займы только для
целей финансирования расходов капитального
характера при условии, что объем заимствований
с учетом обслуживания долга не должен
превышать 25% собственных доходов бюджета.
Источниками заимствований для регионов
служат как коммерческие банки, так и Депозитный
и ссудный фонд, средства которого выделяются
на возвратной и платной основе.
В 1977 году было решено
конвертировать краткосрочную задолженность
муниципалитетов в 10-летние казначейские
облигации, а за привлечением заемных
средств муниципальными бюджетами был
установлен жесткий контроль. В частности,
было запрещено привлекать краткосрочные
займы для финансирования текущих расходов,
были также введены требования о сбалансированности
местных бюджетов и установлен строгий
контроль за ростом их расходов.
Можно сделать вывод о том, что
бюджетное устройство это процесс динамичный
во времени и зависящий от ряда причин,
которые со временем так же изменяются.
Таким образом, посредством бюджетов
в разных странах образуются денежные
фонды соответствующего государственного
или административно-территориального
образования, которые обеспечивают выполнение
задач общего для них значения, создают
финансовую основу для осуществления
функций органов государственной власти
и местного самоуправления.
ГЛАВА 4. АНАЛИЗ ФОРМИРОВАНИЯ
И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТА ЕАО
4.1. Регулирующая роль
доходов и расходов территориального
бюджета
Доходы территориальных бюджетов
формируются за счет собственных и регулирующих
источников доходов.
Собственные, или закрепленные
доходы - это средства, принадлежащие субъекту
бюджетного права, т.е. полностью или в
твердо фиксированной доле на постоянной
основе поступают в соответствующий бюджет,
минуя вышестоящие бюджеты.
Основа собственных доходов
- местные налоги и сборы, отчисления от
федеральных и региональных налогов, переданные
в территориальные бюджеты в твердой доле
на постоянной основе.
Собственные доходы не являются
основным источником формирования территориальных
бюджетов.
Регулирующие доходы - это вся
совокупность средств, передаваемых из
вышестоящих бюджетов в нижестоящие с
целью регулирования (сбалансирования)
их расходов и доходов. Это средства, передаваемые
вышестоящим органом власти нижестоящему
на основании юридического акта (закона),
постановления, решения, распоряжения.
Передача средств производится
либо заблаговременно, т.е. до начала планируемого
года на основании плана регулирования
и законодательного акта о бюджете на
планируемый год, либо в процессе исполнения
бюджета по указанию вышестоящих распорядительных
и исполнительных органов.
Схема регулирующих доходов
дана на рисунке 2.
В соответствии с Законом РФ
«Об основах налоговой системы» в число
главных регулирующих налогов входят
отчисления от: НДС; акцизов; налога на
прибыль (доход) предприятий; подоходного
налога с физических лиц. [14]
Рис. 2. Регулирующий доход
Нормативы отчислений регулирующих
доходов утверждаются вышестоящими территориальными
органами в зависимости от общей суммы
территориального бюджета и объема их
собственных доходов.
Отчисления от регулирующих
налогов занимают по объему и экономическому
значению ведущее положение в доходах
территориальных бюджетов.
Преимущества существующей
системы регулирования территориальных
бюджетов состоит в следующем: 1) обеспечивает
необходимыми средствами территориальные
бюджеты независимо от производительности
местных источников; 2) способствует выравниванию
уровней развития отдельных территориальных
единиц; 3) стимулирует территориальные
органы власти к выполнению планов мобилизации
федеральных и региональных налогов.
Недостатки системы в основном
заключаются в субъективизме при формировании
регулирующих доходов территориальных
бюджетов. Т.е. величины нормативов отчислений
от регулирующих налогов и выбор их состава
не всегда производится объективно. В
дальнейшем планируется этот недостаток
устранить введением в практику бюджетного
планирования государственных минимальных
социальных и финансовых норм.
Что касается дотаций и субвенций
как методов наделения финансовыми ресурсами
территориальных бюджетов, то следует
отметить, что эти источники лишены стимулирующих
свойств. Они способствуют развитию иждивенческих
настроений у территориальных органов
власти, не стимулируют развитие хозяйственной
инициативы. Однако полностью их исключить
нельзя. Дотация может иметь место, например,
в городах - исторических и культурных
заповедниках, где местные источники не
в состоянии покрыть необходимые расходы.
Субвенции следует выдавать
целевым назначением на определенные
мероприятия, на проведение которых на
местах не хватает средств.
В целях оказания финансовой
поддержки регионам в федеральном бюджете
создан специальный фонд (Федеральный
фонд финансовой поддержки регионов).
Фонд формируется по процентной норме
от суммы налоговых поступлений федерального
бюджета (за исключением сумм подоходного
налога с физических лиц и сумм импортных
пошлин).
Финансовая помощь оказывается
регионам, получившим статус «региона
нуждающегося в поддержке» или «региона
особо нуждающегося в поддержке».
Статус «региона нуждающегося
в поддержке» предоставляется регионам,
у которых душевой бюджетный доход в планируемом
году (в расчете на одного жителя) меньше
среднедушевого бюджетного дохода по
всем регионам РФ.
Статус «региона особо нуждающегося
в поддержке» предоставляется регионам,
у которых объем бюджетных доходов (в том
числе и для регионов «нуждающихся в поддержке»
с учетом возмещения им недостающей суммы
до среднедушевого бюджетного дохода
по всем регионам РФ) меньше объема прогнозируемых
в планируемом году бюджетных расходов
(без капитальных вложений).
С учетом этих двух статусов
Фонд делится на 2-ве части, пропорции между
которыми определяются на основе расчета
по данным на планируемый год суммы недостающих
средств для покрытия текущих бюджетных
расходов по всем регионам, особо нуждающимся
в поддержке.
Преимущество способа регулирования
состоит в том, что средства территориальным
бюджетам выделяются на основе единой
для всех бюджетов методики, учитывающей
территориальные бюджетные доходы (налоговый
потенциал), численность населения, проживающего
на территории. То есть выделение средств
происходит на объективной основе - общей
для всех регионов форма расчета выделения
средств их общего фонда финансовой поддержки.