Дипломатическая служба

В первые годы советской власти действовали различные декреты и инструкции по консульским вопросам. Лишь в 1926 г. был принят Консульский устав СССР, который в 1976 г. был переработан и действует до сих пор в Российской Федерации.

Основным многосторонним нормативным актом, регулирующим консульские отношения, как уже было отмечено, является Венская Конвенция о консульских сношениях 1963 г. Но поскольку консульские функции выполняются и дипломатическими представительствами, то в качестве нормативной базы их регулирования используется также и Венская Конвенция о дипломатических сношениях 1961 года57.

После прекращения существования СССР как субъекта международного права мировое сообщество признало Российскую Федерацию в качестве правопреемника в отношении членства в международных договорах и, вместе с тем, невозможным выступления в этом качестве других, возникших на территории бывшего СССР, государств. Россия получила юридические основания нотифицировать другим государствам о том, что посольства и консульства бывшего СССР следует рассматривать «в качестве дипломатических и консульских представительств Российской Федерации» и что Россия «продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров СССР». Соответственно Российская Федерация выступает в качестве стороны всех действующих договоров вместо Союза ССР58.

Государства, вступая в двусторонние дипломатические и консульские отношения, могут создавать особый правовой режим для своих загранучреждений и их персонала, отличающийся от режима, определенного конвенциями о дипломатических и консульских сношениях. Однако всегда следует помнить, что законы и правила страны пребывания не должны противоречить его международным договорным обязательствам. В случае коллизии безоговорочно должна применяться норма договора, в котором участвует данное государство. Не говоря уже о необходимости соблюдения общих принципов международного права:

• суверенного равенства государств: каждое государство обязано уважать суверенитет других государств, их право самостоятельно осуществлять на своей территории законодательную, исполнительную, административную и судебную власть, а также проводить свою внешнюю политику (п.1, ст. 2 Устава ООН);
• невмешательства государств во внутренние дела друг друга: ни государства, ни международные организации не имеют права на вмешательство в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства (п. 7 ст. 2 Уставе ООН);
• взаимности: страна пребывания предоставляет юридическим и физическим лицам аккредитующего государства конкретные права, льготы и привилегии при условии, что юридические и физические лица страны пребывания пользуются такими же правами, льготами и привилегиями в данном иностранном государстве (закрепляется в двусторонних международных договорах и конвенциях);
• реторсии: государство предпринимает ответные меры с тем, чтобы восстановить нарушенные права и возместить причиненный ущерб.  После восстановления нарушенных прав и возмещения причиненного ущерба реторсии прекращаются;
• недискриминации: для юридических и физических лиц одного государства устанавливаются такие же права, как и для юридических и физических лиц любого другого иностранного государства, находящихся в стране пребывания.

Для успешного выполнения своих функций дипломатическим представительствам и консульским учреждениям необходимо обладать определенными правами, иммунитетами и привилегиями. Эта проблема имеет свою многовековую историю и не потеряла актуальности в современных условиях. Иммунитет как норма международного права вытекает из общепризнанного принципа суверенного равенства государств и невмешательства во внутренние дела друг друга. Вот почему иммунитеты и привилегии представляются не сотрудникам посольств и консульств, а аккредитующему государству в отношении его работников за границей. Причем предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления посольствами и консульствами соответствующих задач и функций от имени их государств.

Для российских консульств и диппредставительств это прежде всего защита интересов Государства Российского и его граждан, содействие развитию дружеских отношений России с иностранными государствами; консульское обеспечение внешних экономических, научно-технических, культурных, спортивных и иных связей; участие в решении вопросов гражданства, трудовой миграции; решение визовых проблем. Особое место во всем этом занимает специальная работа по защите прав соотечественников, с которыми российские диппредставительства и консульские учреждения поддерживают постоянные контакты.

Формы работы: переговоры и консультации; подготовка аналитических материалов и служебных записок, предложений и рекомендаций в соответствующие властные инстанции и средства массовой информации; участие в разработке проектов консульских конвенций, оформление консульских патентов и загранпаспортов, выдача виз, регистрация актов гражданского состояния, легализация документов, другие формы повседневной деятельности. А это уже не что иное, как самое непосредственное участие в «дипломатии глобального характера»59.

Но вернемся к вопросу об иммунитетах.

Иммунитет — это изъятие из-под юрисдикции органов власти государства пребывания или освобождение от иностранной юрисдикции. Иммунитеты распространяются на зарубежные государства, принадлежащее им имущество и на людей, выступающих от лица государства, которое и направило их на загранработу. Иммунитеты представляются только в тех случаях и в том объеме, в каком они необходимы для обеспечения нормального функционирования дипломатических представительств, консульских учреждений и их персонала.

Такая дипломатическая и консульская практика юридически закрепляется в двусторонних договорах (конвенциях). Иностранное государство не может быть привлечено к суду другим государством в качестве ответчика, за исключением случаев прямо выраженного им согласия. Посольства и консульства учреждаются, а их работники направляются за границу от лица иностранного государства и обязаны защищать интересы своего государства, а также интересы его физических и юридических лиц.

Привилегии (льготы) — это преимущества, которыми наделяются дипломатические представительства, консульские учреждения, а через них — их главы и персонал.

Иммунитеты и привилегии отнюдь не освобождают персонал диппредставительств и консульских учреждений от обязанности уважать законы и правила страны пребывания. Они не имеют права вмешиваться в ее внутренние дела. Нарушение этого требования может привести к объявлению нарушителя персоной нон грата и выдворению. Это положение требует от дипломатических и консульских работников проявления особой осмотрительности в своих действиях и повседневном поведении, такта и осторожности как в беседах, так и в публичных высказываниях.

С целью более предметного изучения и соответствующей оценки каждого из иммунитетов и привилегий целесообразно рассмотреть их более подробно. Но сразу оговоримся, что помещения дипломатического представительства и помещения консульского учреждения не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями посольства и консульства60. Не могут эксплуатироваться в нарушение норм международного права и специальных соглашений между аккредитующим государством и государством пребывания.

2. Неприкосновенность  помещений и порядок ее обеспечения

Общепризнанно, что неприкосновенность помещений является наиболее важным иммунитетом, обеспечивающим нормальное функционирование посольств и консульств. Помещения представительства — это здания или части зданий, используемые для целей диппредставительства, включая резиденцию главы представительства, кому бы ни принадлежало право собственности на них, включая земельный участок, обслуживающий данное здание или часть здания61.

В Венской Конвенции 1963 г. зафиксировано аналогичное определение консульского помещения, за исключением лишь того, что в нем ничего не говорится о резиденции главы консульского учреждения.

В понятие земельный участок включаются принадлежащие посольству или консульству двор, сад и автостоянка. Земельный участок, занимаемый посольством или консульством, рассматривается как часть территории государства пребывания, где действуют законы и постановления этого государства, однако, с учетом иммунитетов и привилегий, которыми наделено дипломатическое представительство или консульское учреждение.

Венские конвенции 1961 и 1963 г. не содержат каких-либо ограничений в отношении размеров помещений представительств, в том числе не ограничивается количество зданий, используемых в качестве помещений посольства или консульства. Однако понятие «помещения» означает только те здания, которые используются исключительно для  целей дипломатического представительства или консульского учреждения. Государство пребывания может отказаться признать в качестве «помещения», а, следовательно, и не распространить дипломатические и консульские иммунитеты на здания школ для детей сотрудников представительств, культурных центров, кортов и т.п., поскольку они используются «не для функциональных целей» представительства или консульства.

Данная международно-правовая норма позволяет государству пребывания лимитировать число зданий, используемых аккредитующим государством в качестве дипломатического представительства или консульского учреждения. Этот принцип применяется и при определении размеров помещения.

Помещения дипломатического представительства и консульского учреждения наделены особым статусом, суть которого определяется понятием «неприкосновенность». А это означает, что власти государства пребывания не могут вступить в эти помещения иначе, как с согласия на это главы представительства62. Запрещение вступать в помещения дипломатического представительства без согласия его главы носит абсолютный характер, никаких исключений из этой нормы не предполагается. Тем самым исключается возможность осуществления любых принудительных действий, в том числе и таких как обыск, арест, реквизиция, исполнительные действия.

Помещения консульских учреждений также неприкосновенны. Власти государства пребывания не могут вступить в эти помещения без согласия на то главы консульского учреждения, главы дипломатического представительства аккредитующего государства или лица, назначенного одним из них. Запрещение вступать в служебные помещения консульского учреждения без согласия его главы носит почти абсолютный характер. Но лишь почти. В случае пожара, стихийных бедствий или других форс-мажорных обстоятельств, требующих безотлагательных мер защиты, согласие главы консульства на доступ в консульские помещения должностных лиц государства пребывания предполагается, т.е. презюмируется63.

Разрешение, данное кем-либо из работников диппредставительства или консульского учреждения на вступление местных властей в помещение посольства или консульства, юридической силы не имеет. Такое вступление возможно только с согласия главы дипломатического представительства или главы консульского учреждения соответственно. Если глава посольства или глава консульства отсутствуют по каким-либо причинам и физически лишены возможности дать согласие на вступление местных властей в помещение диппредставительства или консульства, государство пребывания должно запросить согласие на такое вступление у правительства аккредитующего государства. Мало того, на государстве пребывания лежит специальная обязанность принимать все надлежащие меры для защиты помещений представительства от всякого вторжения или нанесения ущерба, для предотвращения всякого нарушения спокойствия представительства или оскорбления достоинства его сотрудников.

В свою очередь помещения представительств не могут быть использованы для насильственного задержания какого-либо лица. Не могут они использоваться и для предоставления убежища. Хотя в Венской Конвенции 1961 г. прямо о непредоставлении убежища ничего не говорится, но в ней содержится положение, которое позволяет трактовать его именно таким образом. Так, ст. 41 гласит, что «помещения представительства не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями представительства, предусмотренными настоящей Конвенцией или другими нормами общего международного права, или же какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания».

Исключение из этого правила составляют латиноамериканские страны, которые заключили между собой специальные конвенции, позволяющие использовать помещения дипломатического представительства для предоставления политического убежища. Разумеется, такие действия представительств этих стран на территории нелатиноамериканских государств, должны считаться неправомерными.

Охрана помещений дипломатических представительств и консульских учреждений осуществляется государством пребывания и не регулируется международно-правовыми нормами. Конвенции 1961 и 1963 г. лишь декларируют необходимость защиты помещений «специальной обязанностью» государства пребывания. Поэтому, государство пребывания само по своему усмотрению устанавливает режим охраны помещений дипломатических представительств и консульских учреждений, самостоятельно определяет наличие или отсутствие угрозы помещениям, принимает адекватные меры по обеспечению их безопасности (установление постов, телевизионных камер, патрулирование и др.). Меры безопасности диктуются конкретными обстоятельствами. Даже в случае вооруженного конфликта или разрыва дипломатических отношений государство пребывания должно охранять помещения представительства вместе с его персоналом, имуществом и архивами.

Неприкосновенность помещений дипломатических представительств и консульских учреждений предусматривает обязанность государства пребывания проводить расследование в случае посягательства на них со стороны частных лиц, осуществлять наказание виновных в нарушении неприкосновенности и возмещение нанесенного ущерба. По поводу нарушения неприкосновенности помещений глава диппредставительства или глава консульства заявляет протест и требует компенсации материального ущерба. Конкретных международно-правовых норм на сей счет не существует и при разрешении таких конфликтов как правило руководствуются принципом взаимности64.

Помещения дипломатических представительств и консульских учреждений пользуются определенными привилегиями. На них вывешивается флаг и государственный герб аккредитующего государства. Они освобождаются от всех государственных, районных и муниципальных налогов, сборов и пошлин, за исключением тех, которые представляют собой плату за конкретные виды обслуживания (услуги).

3. Свобода  сношений с аккредитующим государством

В международно-правовых документах закреплена норма, обязывающая государство пребывания обеспечить дипломатическому представительству, консульскому учреждению, специальной миссии свободу сношений с правительством, другими государственными органами и структурами аккредитующего государства для нормального функционирования посольства, консульства. «Государство пребывания должно разрешать и охранять свободные сношения представительства для всех официальных целей. При сношениях с правительством и другими представительствами и консульствами аккредитующего государства, где бы они ни находились, представительство может пользоваться всеми подходящими средствами, включая дипломатических курьеров, закодированные или шифрованные депеши» — так говорится в ст. 27 Конвенции 1961 г. Могут использоваться радиопередатчики, компьютерные сети и другие технические средства. Главное, чтоб при этом не нарушались правила и требования страны пребывания.