Дипломатическая служба

—  осуществлять контроль за соответствием законодательству Российской Федерации и международно-правовым нормам проектов международных договоров Российской Федерации;

—  вносить на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации предложения о разработке проектов законодательных актов по вопросам внешней политики и дипломатической службы;

—  принимать в пределах своей компетенции решения нормативного характера, обязательные для исполнения другими органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых норм и ведомственной подчиненности;

— представлять в установленном порядке предложения об учреждении представительств МИД на территории Российской Федерации;

—   решать вопросы создания,  реорганизации и ликвидации подведомственных организаций, назначения на должность и освобождения от должности их руководителей;

—  использовать в установленном порядке внебюджетные средства, получаемые от оказания консульских и других видов услуг, для финансирования развития материально-технической базы министерства, на социальные нужды и для материального стимулирования его работников;

—  образовывать научно-консультативные, методические и экспертные советы.

Своими конкретными полномочиями обладает каждый орган государственной власти Российской Федерации, что в свою очередь определяет характер и особенности прохождения государственной службы.

Предметом ведения субъектов Российской Федерации в части регулирования государственной службы является определение условий государственной службы с учетом местных, национальных и иных особенностей субъекта Российской Федерации; разработка квалификационных требований к государственным служащим с точки зрения знания национального языка; уточнение системы прохождения службы и технологий оценки профессиональной пригодности человека к исполнению государственной должности государственной службы; установление размеров должностных окладов, мер материального и морального поощрения работников; определение условий труда и установление дополнительных отпусков; выделение жилья и служебного транспорта, различных денежных компенсаций за особые условия работы.

В аппаратах органов государственной власти большинства субъектов Российской Федерации имеются подразделения, которые решают задачи внешнеполитического и внешнеэкономического характера, международного научного, культурного, спортивного и иного сотрудничества. Для того, чтобы их деятельность вписывалась в общее русло внешней политики Российского государства, в обязанности МИДа вменены соответствующие координирующие, консультационные и контрольные функции. Касается это международных переговоров и договоров, официальных поездок за рубеж и приема иностранных делегаций, осуществления экономических и культурных связей, реализации консульских функций. Мало того, во многих субъектах РФ открыты представительства МИД России, главная задача которых — содействие органам власти на местах в обеспечении надлежащего выполнения международных договоров, участником которых является Россия, помощь в развитии торговых, экономических, культурных и иных связей субъектов Российской Федерации с зарубежными партнерами, ведение соответствующей информационно-справочной работы.

2. Политическая  нейтральность и профессиональная  ответственность государственного  служащего

Сразу оговоримся, что принцип свободы и политической нейтральности государственного служащего достаточно сложен для научной интерпретации. Тем более в условиях, когда он не получил достаточно четкой и однозначной трактовки в законодательстве о государственной службе. Принципы же равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, внепартийности госслужбы и ее отделения от религиозных объединений определяют лишь основы служебно-статусных отношений. Наличие специального законодательства по всем этим вопросам очень важно. Каждый государственный служащий должен достаточно четко представлять свои права и обязанности в отношении политических аспектов своей деятельности, знать объем, структуру и содержание требований, которые могут предъявить к нему вышестоящий руководитель, а также лидеры партий правящей коалиции. Должен хорошо представлять меру ответственности и характер санкций, применяемых к нарушителям этого законодательства.

Это тем более важно, если учесть, что принцип политической нейтральности в нашей стране никогда не работал: в годы царского самодержавия чиновники служили престолу и присягали на верность царю; в условиях советской власти ведущими критериями было единство политической, организаторской и даже хозяйственной деятельности, политическая зрелость и верность «линии партии». Во все времена государственная служба была службой высокопоставленного привилегированного чиновника, обладавшего немалой властью и способного под лозунгами борьбы за верность государству легко манипулировать своими полномочиями, идеологически подавлять всех, кто ниже его в социальной и должностной структуре.

Во многих странах давно поняли нежелательность и даже вредность смешения, а тем более интеграции политики и государственной службы, законодательно закрепили вывод служащих из-под прямого контроля со стороны политических партий. Задача госслужащих не реализация политического курса партии, идеи которой он разделяет, не удовлетворение политических амбиций тех или иных лидеров, а честное и эффективное обеспечение претворения или непосредственное претворение в жизнь норм действующего законодательства. Причем независимо от того, какая партия или политический блок в данный момент представляет большинство в парламенте или в исполнительной системе власти.

В США, Великобритании, ФРГ и многих других странах законодательно доступ к государственной службе открыт и свободен для каждого гражданина страны. Служащие принимаются на работу в аппарат по конкурсу вне какой-либо социально-политической дискриминации. Они не лишены права голосовать, высказывать свои политические суждения или посещать партийные мероприятия. И тем не менее государственным служащим запрещено заниматься активной политической деятельностью. Они не вправе принимать участие в формировании партийных структур и партийных фондов, выступать с партийно-политическими заявлениями, занимать партийные посты или работать в интересах партии, т.е. делать все то, что противоречит политически непредвзятому исполнению служебных обязанностей. Даже во Франции, где не существует каких-либо правовых ограничений для служащих заниматься политической деятельностью, административные регуляторы, ограждающие госаппарат от политического противоборства, существуют и действуют достаточно эффективно.

Аналогичные позиции разделяет и российское государство, в том числе в сфере, касающейся дипломатической службы. В общих принципах служебного поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885, зафиксировано, что при исполнении должностных (служебных) обязанностей государственный служащий должен соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений. Должностные же лица, наделенные организационно-распорядительными полномочиями, не должны допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений37.

 Внешняя  политика органически связана  с внутренней, но это вовсе  не означает, что даже в плюралистическом  обществе, которое образовалось в России, она «должна осуществляться в интересах отдельных политических сил, партий или руководителей», что ею могут манипулировать во внутриполитической борьбе. Дипломат любого ранга, в том числе Министр иностранных дел не может позволить себе, в зависимости от своих симпатий или антипатий, делить российское общество на разные цвета. Внешняя политика «должна быть общегосударственной, основываться на согласии различных политических сил, не участвовать в их борьбе, защищать ценности, которые дороги всему обществу». Все это принципиально важно.

Поэтому дипломатическая служба как система не может существовать и эффективно функционировать без тесных контактов с Администрацией Президента страны, палатами парламента, влиятельными представителями различных политических сил. И главное условие — она должна быть лояльной и подконтрольной Президенту. Это обязательное условие успешного функционирования внешнеполитического ведомства38.

К лицам, находящимся на государственной службе, предъявляются повышенные требования, которые ставят их в особые условия ограничения гражданских прав и политических свобод. Ничего принципиально не меняет тот факт, что на многих должностях государственной службы находятся наиболее подготовленные члены и сторонники победившей на выборах партии, авторы предвыборных программ, наиболее активные и убежденные политические деятели. Свою партийность они обязаны демонстрировать не принципиальностью в политическом противоборстве на митингах, в межпартийной борьбе или политических дискуссиях на страницах печати, а высоким профессионализмом в вопросах государственного управления, умением действовать на основе закона и в рамках закона, стремлением к консенсусу и социальному миру.

Государственному служащему, в том числе дипломатическому, какую бы должность он ни замещал, запрещается быть депутатом и работать в системе органов местного самоуправления, принимать участие в забастовках и политической пропаганде, использовать свое служебное положение в интересах определенных политических партий и общественных движений. Он имеет право лишь голосовать, в частном порядке высказывать политические суждения, посещать в качестве наблюдателя политические мероприятия. Он не имеет права участвовать, а тем более быть инициатором формирования предвыборных и текущих фондов партий, не может выступать с публичными политическими заявлениями, занимать партийные посты.

И это нормальная, выверенная многолетним опытом, практика организации государственной службы. Хотя такая система вовсе не означает, что служащий абсолютно лишен права на собственную точку зрения, на собственную интерпретацию происходящего в социально-политической или экономической жизни общества. Разве может дипломатический служащий, занимаясь реализацией внешнеполитического курса государства, быть вне политики? Конечно, нет. Однако невыполнение приказа руководителя по идейно-политическим мотивам считается грубым нарушением трудовой дисциплины и принципов государственной службы.

Указанные условия диктуют и практику функционирования политической системы, в рамках которой политические партии непосредственно не вторгаются в систему государственной службы. Другое дело, что после победы на выборах партийные лидеры, пришедшие к власти, стремятся подобрать и утвердить на высших постах государства и на ключевых должностях в аппарате своих сторонников, взять под контроль государственную службу. Сами же партии, даже став правящими, стараются в большинстве случаев избегать прямой увязки своей политики с политикой правительства, нередко даже дистанцируются от них, с тем, чтобы не брать на себя дополнительной ответственности за непопулярные или ошибочные действия высшего руководства.

Но и они без услуг государственных служащих-профессионалов обойтись не могут. Особая ответственность при этом ложится на служащих, находящихся на высших, главных и ведущих государственных должностях категории «В» — заместителей министров, начальников департаментов, управлений, отделов и их заместителей, советников, консультантов, экспертов и др. Ведь границы сугубо политического поля государственной службы для заместителя министра, начальника департамента или советника посла определить очень трудно. Действия политиков и государственных служащих в этом смысле тесно переплетаются. И по-другому быть не может.

Но тут действует одна особенность: политики устанавливают общие принципы, рамочные условия и пределы, в которых должны действовать административно-управленческие структуры и их работники. Но поскольку регламентом невозможно предусмотреть всевозможные ситуации, то именно служащий-чиновник получает реальную возможность самостоятельно толковать законодателя и интерпретировать позицию политического руководителя. Вот тут-то у него появляется возможность самостоятельной оценки ситуации, свободного принятия решений по «спущенным сверху директивам». На такой основе появляется множество ведомственных правил, инструкций и методических рекомендаций, с помощью которых государственные служащие становятся реальными участниками политических отношений. Они получают реальную возможность не только управлять и регулировать, разрешать и запрещать, но и влиять на политические процессы. И все это на основе своего личного понимания государственного долга и государственных интересов. Их личность становится олицетворением государства, своеобразным атрибутом власти.

Деполитизации госслужбы способствует практика пожизненного найма на государственную службу. Этот принцип защищает служащего от прямого политического давления и мелочного вмешательства политических лидеров в оперативно-распорядительную деятельность органов управления. Вновь избранные или назначенные руководители не могут по политическим или иным соображениям сместить служащего, заменить его на своего политического сторонника. Принцип карьерности (пожизненного найма) позволяет постепенно, на протяжении многих лет экстенсивного профессионально-должностного развития персонала и аппаратных структур сформировать достаточно прочную государственную службу, обеспечить ее высококвалифицированным корпусом грамотных, опытных и ответственных чиновников. Без такого потенциала рассчитывать на высокую эффективность власти трудно.

Вот почему главным критерием департизации (внепартийности) государственной службы считается то, что политики не могут по своему усмотрению лишить служащих их административных должностей. Смысл этого принципа не в том, чтобы сделать государственную службу абсолютно независимой от политики, а в том, чтобы она была профессиональной, чтобы обеспечить независимость административно-управленческого процесса, как процесса профессионального, правового, безусловного и непрерывного.

Профессионализация государственной службы ставит проблему личной ответственности государственного служащего. Для успешной работы на государственной службе надо уметь проявлять взвешенность и способность балансировать между курсом выборных инстанций, интересами своего ведомства и ожиданиями граждан, строить конструктивные рабочие взаимоотношения с избранными и назначенными на политические должности лицами, быть искренне лояльным к тому государству, которому служишь. Это в конечном итоге означает умение сочетать политическую и социальную эрудицию, профессиональный опыт, готовность взять на себя ответственность.

Сейчас для государственного строительства нет актуальнее проблемы, чем формирование корпуса служащих как высококвалифицированных специалистов управленческого труда, хорошо вышколенных практическим опытом, специальным обучением и нравственным воспитанием. Государственная служба должна быть надежно защищена от политических амбиций сменяющихся партий, правительств и министров, а народ — от произвола должностных лиц и всевластия аппарата.

В настоящее время государственная служба Российской Федерации пока не представляет собой органически единого и социально эффективного института. Она прошла только начальную стадию своего формирования. Медленно и трудно продвигается ее развитие по пути оптимизации, демократизации, профессионализации, укрепления нравственных основ. Немало противоречий сохраняется в правовом ее регулировании. Федеральный закон «Об основах   государственной   службы   Российской   Федерации»   не носит исчерпывающего, целостного характера. В нем имеется множество отсылочных норм, многие из которых до сих пор не урегулированы соответствующими нормативными актами.