Дипломатическая служба

В 90-х годах, когда на Конференции по разоружению (КР) велась интенсивная работа над Конвенцией по запрещению химического оружия, разрабатывался Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), при КР было учреждено отдельное представительство России. Фактически оно было создано на базе делегации РФ на Конференции по разоружению. В состав представительства вошли: постоянный представитель в ранге посла, заместитель постоянного представителя, советники и другие сотрудники. Кроме того, в составе представительства были эксперты из Минобороны, Минэкономики и других ведомств. После того, как стоявшие задачи были выполнены — подписана Конвенция о запрещении химического оружия, завершена работа над ДВЗЯИ, было принято решение о закрытии постоянного представительства. Его функции были переданы Постпредству РФ в Женеве, в рамках которого создана специальная группа, обеспечивающая работу нашей делегации на Конференции.

В Женеве также находится целый ряд международных неправительственных организаций, зарегистрированных при ЭКОСОС ООН. В силу сложившихся традиций Постпредство в Женеве поддерживает связи с этими организациями. При этом главная задача представительства сводится к тому, чтобы оказывать содействие соответствующим российским неправительственным организациям либо входящим в эти международные организации, либо поддерживающим с ними рабочие или корреспондентские отношения. Специфика работы определяется тем, что представительство, будучи государственной структурой, оказывает содействие негосударственным организациям, но ровно в таком объеме, в каком такое содействие испрашивается самими организациями. Представительство ни в коем случае не навязывает линию государства и не вмешивается в их работу.

Женева является штаб-квартирой организации, имеющей особый статус — Международного комитета Красного Креста (МККК). Хотя комитет и называется международным, это — сугубо швейцарская организация, созданная в 1863 г. для гуманитарных целей. Эта организация стала прообразом национальных комитетов Красного Креста, которые стали создаваться в других странах. Эти организации, в свою очередь, объединились в Международную лигу обществ Красного Креста и Красного Полумесяца. Постоянное представительство РФ в Женеве поддерживает с ней связи на той же основе, что и с другими неправительственными международными организациями. Что же касается МККК, то контакты с ним осуществляются через Посольство России в Швейцарии. Наше Постоянное представительство контактирует с МККК эпизодически и по согласованию с российским посольством.

Специфика работы российского Представительства при Отделении ООН в Женеве заключается в том, что ему приходится решать самый широкий круг вопросов — от универсальных до сугубо  специальных,   что  в  известной  мере  предопределяет  и  его структуру, которая включает функциональные референтуры или группы, курирующие каждое направление деятельности или ту или иную организацию. Так, помимо политической и социально-экономической, здесь есть, например, референтуры по правам человека, научно-техническая, референтура ВОЗ, референтура МОТ и др. Большой диапазон задач, охват проблематики предъявляют высокие требования к дипломатическому персоналу представительства, его профессиональному подбору. Кадры рекрутируются не только из Министерства иностранных дел (Департамент международных организаций — ДМО, Департамент по гуманитарному сотрудничеству и правам человека — ДГПЧ, Правовой департамент — ДП и Департамент по вопросам безопасности и разоружения — ДВБР), но и из отраслевых министерств, институтов Российской академии наук и учреждений по профилю работы международных организаций.

Возглавляет Постпредство Постоянный представитель РФ в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла. У него есть заместители   в   ранге   Чрезвычайных   и   Полномочных   Посланников II класса, курирующие следующие направления работы: политическое (включая проблематику связей с международными неправительственными организациями, разоружения и прав человека), социально-экономическое    и    научно-техническое.    Заместитель Постпреда по политическим вопросам осуществляет функции Постоянного представителя в его отсутствие. Это — высокопрофессиональный дипломат с большим опытом работы на многостороннем уровне. Как правило, эту должность в Постпредстве замещает сотрудник Департамента международных организаций (ДМО) или Правового департамента (ДП) МИД России. Заместитель постпреда по экономическим вопросам координирует всю работу по обеспечению женевской сессии ЭКОСОС (это обычно представитель ДМО или ДЭС). Заместитель по специализированным учреждениям ООН (направляется ДМО) отвечает за деятельность референтуры и делегаций, командируемых в Женеву различными федеральными ведомствами.

Общий количественный состав, как и состав референтур в постпредстве в Женеве, меньший, чем в Нью-Йорке. Здесь референтуры не превышают 5—6 человек.

Кроме того, Россия имеет отдельные Постоянные представительства при Международной организации гражданской авиации (ИКАО) в Монреале, при Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) в Париже, при международных организациях в Вене — Международном агентстве по атомной энергии (МАГАТЭ), Организации Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Венском отделении ООН, Постоянном комитете Организации по выполнению Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ПК ОДВЗЯИ), Вассенаарских договоренностях97, — учрежденное в 1957 г. (до 1967 г. — Постпредство СССР при МАГАТЭ). В других случаях там, где расположены штаб-квартиры прочих учреждений системы ООН, а также организаций, созданных для реализации международных соглашений, российское представительство осуществляется через посольства Российской Федерации в этих странах. Так, российский посол в Кении является постоянным представителем России при Программе ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и Конференции ООН по населенным пунктам (Хабитат). Интересы Российской Федерации в Экономической и социальной комиссии ООН для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО, Бангкок) представляет наш посол в Тайланде. В Риме при Продовольственной и сельскохозяйственной Организации Объединенных Наций (ФАО), где Россия имеет статус постоянного наблюдателя, работает руководитель бюро. Представительство РФ в Международной морской организации (ИМО) в Лондоне осуществляется нашим посольством в Великобритании.

Во всех этих случаях в рамках посольств созданы группы в составе одного или нескольких дипломатических служащих для обеспечения взаимодействия с соответствующими организациями, оказания содействия работе наших делегаций.

Таков механизм функционирования Постоянных представительств России при организациях системы ООН, которые призваны реализовывать задачи российской дипломатии в Организации Объединенных Наций. Постпредство — мощный и гибкий аппарат, построенный и функционирующий таким образом, чтобы быстро оценивать реакцию стран-членов, уведомлять Правительство Российской Федерации о необходимости занять ту или иную позицию по рассматриваемым в ООН вопросам, совмещать методы и приемы парламентской борьбы и «традиционной» дипломатии для обеспечения решений в национальных интересах Российской Федерации и популяризировать российскую внешнюю политику в ООН. В свою очередь, сотрудники, проходящие службу в таком аппарате, обязаны обладать широким кругозором, быть в курсе всех наиболее актуальных международных проблем, свободно владеть двумя иностранными языками. Руководящий и старший дипсостав должен при этом иметь опыт многосторонней дипломатической работы.

3. Постоянные  представительства Российской Федерации  при региональных организациях

Российская Федерация в качестве полноправного члена, наблюдателя (или имея специальный статус) участвует в работе ряда крупных международных региональных организаций: европейских — ОБСЕ, Совете Европы, ЕС; евразийской — СНГ; трансатлантической — НАТО; американской — ОАГ. В соответствии с договором об учреждении организации или на основе ее Устава, если речь идет о полноправном участии (СНГ, ОБСЕ), или по соглашению между организацией и Россией, оформленному на межправительственном уровне, в случае вступления в организацию (Совет Европы), обретения статуса наблюдателя (ОАГ) или специального статуса (ЕС, НАТО), Россия назначает своего постоянного представителя при этой организации и открывает постоянное представительство. Его задачи, структура и организация деятельности регламентируются Положением о Постоянном представительстве Российской Федерации при международной организации. Представительство учреждается Постановлением Правительства Российской Федерации в месте нахождения штаб-квартиры международной организации, является государственным органом внешних сношений и входит в систему МИД России.

На основе сложившейся практики работа Постпредства строится на основе квартальных планов, составляемых с учетом указаний МИД. Технологически разработка перспективного плана представляет собой следующий процесс: каждое из подразделений Постпредства предоставляет свои соображения о направлениях работы Постпреду, которые после утверждения им согласовываются с курирующим департаментом МИД.

В Постпредстве могут создаваться отделы или группы по направлениям деятельности, такие как политический, экономический, правовой, межпарламентских связей и т.д. Его штатное расписание утверждается в установленном порядке МИД России. Что касается задач и функций наших постпредств при региональных организациях, то они в основном совпадают с задачами и функциями нашего Постоянного представительства при ООН. Их коррекция, естественно, зависит от профиля организации, специфики ее деятельности, статуса, который мы имеем в данной организации, объема отношений и других факторов.

Остановимся подробнее на организации Постпредств РФ при вышеперечисленных организациях и продемонстрируем особенности прохождения дипломатической службы в каждом конкретном постпредстве.

Россия участвует в работе Содружества Независимых Государств (СНГ) с 1991 г. в качестве учредителя в соответствии с Протоколом к Соглашению о создании СНГ от 21 декабря 1991 г. В мае 1993 г. был создан Исполнительный секретариат СНГ со штаб-квартирой в Минске. Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. там же было учреждено Постоянное представительство России при уставных и других органах Содружества, Указом Президента от И декабря 1996 г. был назначен первый Постоянный представитель России.

В настоящее время российское представительство осуществляет огромный объем работы по реализации нашего внешнеполитического курса в СНГ и поддержанию с ним соответствующего уровня отношений. Правовой статус Постпредства отрегулирован в соответствии с международно-принятыми нормами, а его сотрудники пользуются дипломатическими иммунитетами и привилегиями, аналогичными с теми, которые имеет дипломатический персонал Посольства РФ в Белоруссии. Постоянный представитель РФ при СНГ назначается Президентом России и имеет ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла. В составе Представительства работают сотрудники первого Департамента стран СНГ и соответствующего регионального департамента.

Советская, а потом и российская дипломатии всегда принимали активное участие в работе Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), т.н. хельсинкском процессе, начало которому было положено в ноябре 1972 г. Подписание хельсинкского Заключительного акта в 1975 г. явилось тем историческим рубежом, который инициировал поступательное движение к созданию общеевропейской организации. СБСЕ было с 1 января 1995 г. переименовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Штаб-квартирой организации стала Вена. Участники ОБСЕ пришли к договоренности, что аккредитация постоянных представителей при ОБСЕ происходит через Секретариат ОБСЕ в Вене путем направления ноты МИД с последующим информированием Секретариатом всех 55 государств — членов организации.

Постоянное представительство России при ОБСЕ было учреждено Распоряжением Правительства Российской Федерации 28 октября 1995 г. по инициативе МИД России. Такой шаг был продиктован необходимостью продвижения наших внешнеполитических приоритетов на европейском направлении, линией на закрепление за ОБСЕ центральной роли в обеспечении европейской безопасности и стабильности. Существовавший до 1995 г. делегационный формат нашего участия в работе этой общеевропейской организации уже не отвечал возросшим задачам, которые ставились в российской концепции внешней политики, и российским интересам в общеевропейском регионе. К тому же создания постоянно действующей структуры в Вене требовали решения Будапештского (1994 г.) саммита ОБСЕ, направленные на институционализацию представленности  государств-участников    в    ключевом    органе ОБСЕ — Постоянном совете, призванном осуществлять политические консультации и принимать решения в напряженном повседневном режиме.

Российское постпредство официально было открыто 1 июня 1996 г. Возглавляет его Постоянный представитель Российской Федерации в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла, который назначается Президентом России. В состав Представительства входят заместитель Постпреда в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посланника и дипломатические сотрудники, командируемые, как правило, Департаментом общеевропейского сотрудничества (ДОС), ДВБР и региональным департаментом.

Другим не менее важным центром деятельности российской многосторонней дипломатии в Европе стал Страсбург, где с 1994 г. функции миссии—наблюдателя России при Совете Европы выполняло Генконсульство Российской Федерации. После того, как 28 февраля 1996 г. Россия была принята в эту старейшую европейскую организацию, Постановлением Правительства России в июле того же года при Совете Европы было учреждено Постоянное представительство РФ, утверждено его штатное расписание и Указом Президента Российской Федерации назначен Постоянный представитель в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла.

Приоритетные функции нашего Постпредства:

• взаимодействие с постоянно действующими органами Совета;
• обеспечение работы наших делегаций на его сессиях;
• оказание содействия деятельности парламентской делегации РФ на сессиях ПАСЕ — Парламентской ассамблеи Совета Европы;
• осуществление контактов с Европейским судом прав человека.

Специфика прохождения дипслужбы в Представительстве России при СЕ определяется характером самой организации, в фокусе внимания которой преобладают правовые и правозащитные вопросы. Это выдвигает особые требования к его кадровому составу. Главным образом, штаты Постпредства заполняются сотрудниками из ДГПЧ и ДП. При этом среди соискателей на вакансии в Постпредстве предпочтение отдается тем, которые имеют базовое юридическое образование и практический опыт работы на этих направлениях (в первую очередь, это касается старших дипломатических служащих).