Государственная служба как социально-правовой институт

По этому поводу издан  Указ Президента Российской Федерации  о федеральной программе «Реформирование  государственной службы Российской Федерации» (2003-2005 годы), где главными направлениями реформирования государственной  службы Российской Федерации являются:

- создание комплексной  нормативно-правовой основы регулирования  государственной службы Российской  Федерации;

- разработка эффективных  механизмов проведения кадровой  политики в сфере государственной  службы Российской Федерации  в целях оптимизации состава  государственных служащих; - выработка  мер по совершенствованию оплаты  труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического  обеспечения государственной службы  Российской Федерации, по рациональному  использованию в системе государственной  службы современных информационных  технологий; - внедрение программ  подготовки кадров для государственной  службы Российской Федерации  и профессионального развития  государственных служащих, а также  формирование системы управления  государственной службой Российской  Федерации.

Законами, устанавливающими основы государственной гражданской  службы Российской Федерации, являются Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Первый из них устанавливает разделение государственной службы Российской Федерации на три вида (государственная гражданская служба, правоохранительная служба, военная служба), а второй принят в его исполнение и регулирует отношения, связанные непосредственно с государственной гражданской службой. До принятия Федерального закона № 79-ФЗ данную сферу регулировал Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Отношения, связанные с  государственной гражданской службой, в части, не урегулированной Федеральным  законом № 79-ФЗ, регулируются нормативными правовыми актами, содержащими нормы  трудового права. Это, в первую очередь, Трудовой кодекс Российской Федерации. Отношения, связанные с государственной  гражданской службой, регулируются также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства  Российской Федерации, нормативными правовыми  актами субъектов Российской Федерации. Полный перечень и иерархия нормативных  правовых актов, регулирующих отношения, связанные с государственной  гражданской службой, установлены  статьей 5 Федерального закона № 79-ФЗ.

Глава 2. Этапы  становления и институты государственной  службы

2.1 История развития  системы государственной службы  Российской Федерации      

Практика  нового нормотворчества по вопросам государственной службы, как и  всего российского законодательства, складывалось постепенно. Реформа  государственной службы вызывалось потребностями, происходившими в стране преобразованиями. Россия встала на путь перехода к новой общественной системе, что предполагало изменения во всех сферах общественной жизни, а главное - коренную перестройку отношений собственности и системы власти. Поэтому и реформа государственной службы проходила и проходит как часть комплексного  преобразования законодательства  и государственного аппарата, ориентированных на защиту прав и свобод граждан в новом демократическом государстве.     

Первые признаки государственной  службы как особого вида деятельности "по обеспечению исполнения полномочий" государства, стали появляться в  России ко времени образования Древнерусского государства, именуемого Киевской Русью.      

Из  наиболее значимых законодательных  актов допетровской эпохи необходимо выделить Соборное уложение 1649 г., которое регламентировало все основные стороны жизни и деятельности государственных учреждений два последующих века. В целом деятельность государственных служащих по организации государственного строительства в России больше тяготела к абсолютизму, который окончательно оформился в правление Петра I. При абсолютизме глава государства рассматривался с юридической точки зрения как единственный источник законодательной и исполнительной власти.     

С приходом к власти в России Петра  I начался интенсивный поиск новых, более эффективных методов работы государственных служащих, а также более совершенных форм организации государственного аппарата. Наиболее значимым с законодательной точки зрения событием, придавшим государственной службе подлинно государственное предназначение, стала "Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, в котором классе чины и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако воинские выше прочих, хотя б и старее, кто в ином классе пожалован был", утвержденная Петром I 24 января 1722 г.     

Создавая  иерархию чинов для государственных  служащих, Петр I взял за основу распределение должностей по классам воинских званий и ввел понятие "чиновник", т.е. человек, обладающий чином по Табели о рангах. Этот документ, просуществовавший до ноября 1917г., имел глубокий смысл, способствуя упрочнению централизованного государства и упорядочению государственного управления, он четко определял положение человека в обществе и меру его ответственности перед государством. Во многом именно эта идея петровской Табели о рангах была использована при разработке в постсоветский  период проекта общероссийского закона о     государственной службе  и последующих связанных с ним  нормативно правовых актов.       

При преемниках Петра I произошел отход  от принципа государственной службы как повинности дворян. При Екатерине I дворяне получают право на продолжительные  отпуска для устройства дел в  имениях. Императрица Анна Иоанновна в Манифесте 1736 г. установила для дворян срок обязательной службы продолжительностью в 25 лет. При этом начинать службу надлежало по достижении 20-летнего возраста. Окончательно обязательная служба дворян была отменена манифестом Петра III «О даровании вольности и свободы российскому дворянству» от 18 февраля 1762 г. В 1785 г. Екатерина II даровала российскому дворянству Жалованную грамоту, в которой подтверждалось право служить или не служить по собственному усмотрению.      

В дальнейшем законодательство о государственной службе продолжало корректироваться. Важное значение имели  Указ Екатерины II Правительствующему сенату «О правилах производства в  статские чины» от 16 декабря 1790 г. и  Указ Павла I «О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства  мест и чинов» от 20 апреля 1797 г. В  частности, последний нормативный  правовой акт подтвердил право, дававшееся чином на занятие должности вообще, а также определил прямое соответствие этого права старшинству чинопроизводства. Законодательство Екатерины II и Павла I закрепило возможность производства в чин путем простой выслуги  лет без обязательного назначения на соответствующую должность.     

Для развития государственной службы в  России огромное значение имел Указ Александра I Сенату «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» от 6 августа 1809 г. Указ был подготовлен по инициативе выдающегося государственного деятеля того периода М.М. Сперанского и имел целью поднять образовательный уровень чиновничества, который был весьма низким. Производиться в чин коллежского асессора (VIII класс по Табели о рангах) и одновременно с чином получать потомственное дворянство могли только лица, имевшие определенный уровень образования (университет, губернские училища, частные или общественные (уездные) училища). Тем чиновникам, которые не имели требуемого уровня образования, но претендовали на дальнейшее чинопроизводство, предоставлялась возможность пройти испытание в науках, и по его результатам решался вопрос о чинопроизводстве. Программа испытаний включала: науки словесные; правоведение; науки математические и физические; науки исторические. Экзамены принимала Особая комиссия, состоявшая из ректора университета и трех профессоров. В целом Указ от 6 августа 1809 г. способствовал укреплению русской государственной службы, повышению профессионализма чиновничества.     

В 1832 г. законодательство о государственной  службе было кодифицировано и объединено в Свод уставов о службе гражданской. В начале ХХ в. в состав Свода уставов о службе гражданской входили: Устав о службе по определению от правительства, Устав о пенсиях и единовременных пособиях, Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях западных и Царства Польского, Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства. Кроме того, в российском законодательстве того периода существовали отдельные законы, регламентирующие ответственность и ограничения, налагаемые на государственных служащих (например, раздел V. Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, Правила о порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях и др.).     

Законом 1906 г. все подданные  Российской империи были уравнены в  правах при поступлении на государственную  службу. Все действовавшие ранее  сословные ограничения отменялись. Сохранялось лишь требование к соответствующему уровню образования. Это стало закономерным результатом развития российской государственности, которая в начале ХХ в. стала уверенно приближаться к началам конституционализма. Очевидно, что общие права возникали  у государственных служащих и  в сфере их деятельности. Чиновничество  представляло собой социальную группу, члены которой имели особый правовой статус. И в юридической науке  и, что может быть особенно важно, на практике чиновник не рассматривался как обычный работник, нанятый государством. По сути дела, признавалось, что чиновник есть часть государства. Именно поэтому статус чиновника определялся нормами публичного (государственного и административного) права.      

После Октябрьской революции новая  власть радикально изменила подходы  к правовому регулированию государственной  службы.11 (23) ноября 1917 года за подписью Я.М. Свердлова был принят декрет ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", а 16 декабря 1917 года за подписью В.И. Ленина - декрет СНК "Об уравнении всех военнослужащих в правах". Были упразднены классные чины, воинские придворные звания, ученые степени и звания. Что касается классных чинов, то они возродились лишь через 75 лет. Воинские же звания, ученые степени и научные звания молодой Советской Республике вскоре понадобились вновь и были восстановлены.      

В советский период российского государства, несмотря на столь резко негативное отношение в начале зарождения молодой  власти к государственным служащим, государственная служба все-таки существовала. К ней относили тех граждан, которые  работали в государственных органах, предприятиях, учреждениях и организациях. Служащий, в отличие от рабочего, крестьянина, занимал государственную должность, пользовался распорядительными и регулирующими полномочиями.

Понятие "государственный служащий" того времени определялось следующим образом: такими "являются советские граждане, работающие в государственных организациях, занимающие в них должности по назначению, выборам или в ином, установленном законом порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие по поручению государства в целях практического осуществления его задач, получающие определенную плату за свой труд". Следует отметить, что, несмотря на многовековой период существования в России государственной службы, она по многим юридическим, экономическим и другим причинам не получила полноценного развития, не достигла высокой степени институциализации и не всегда была адекватна запросам государства. Более того, в советский период своего существования она была в значительной степени заформализована.      

Система должностей и чинов была заменена партийно – государственной номенклатурой,  просуществовавший весь советский  период  до начала перестройки в 1987г. В СССР выработкой кадровой политики занималась коммунистическая партия. Ее решение служили основой правового регулирования государственной службы.      

В СССР не было закона о государственной  службе, и о ее правовой  регламентации  говорилось очень мало. Порядок комплектования должностей государственных служащих был определен  в конституциях, законах о советах министров и о местных советах народных депутатов, в правительственных постановлениях и ряде других правовых нормативных актах.      

В 1987г. начался и в декабре 1991г.  закончился демонтаж партийно-государственной  машины СССР.  Но была разрушена лишь  ее часть –партийная надстройка, а советский аппарат остался почти в том же виде, в котором пребывал десятилетия.     

После распада СССР в России стала складываться многопартийность и  кадровая политика еще не получила до сих пор четкого  и официального  выражения. Однако принцип номенклатуры, как одна из основ организации государственной службы, при принятии  Конституции 1993г. был сохранен. Так, ст.83 установила компетенцию Президента по назначению на должность  и освобождению от должности правомочных представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.     

Цель  реформирования государственной службы  на первых порах (примерно до 2000 г.) состояла в том, чтобы создать государственный  аппарат нового типа, способный работать в тех и будущих политических и экономических условиях, аппарат высокопрофессиональный, экономичный и дисциплинированный.  Для этого и требовалось установить и соответствующий  административно правовой статус государственных служащих.