Государственная служба как социально-правовой институт

Принципиально важная роль в правовом регулировании государственной службы принадлежит Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993г. Именно ею определены государственные должности РФ, предназначенные для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. В Конституции определена также компетенция  Президента, Совета Федераций и Государственной Думой по назначению на должности и освобождению от должностей государственных служащих.     

Современное законодательство о государственной службе новой  России начало оформляться с вступления в силу Федерального закона "Об основах  государственной службы Российской Федерации" № 119-ФЗ от 31 июля 1955г.     

Полноценное восстановление государственной службы как профессиональной сферы осуществляется в стране с 1995 г. с начала законодательного действия и развития в новой России настоящей, а не формализованной государственной службы.

Признание большинством ученых законодательного оформления понятия государственной службы, содержащегося в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", взято как основа для дальнейшего развития научных взглядов на проблему государственной службы.     

По  мнению ряда ученых, в этом законе не учитывается взаимосвязь и взаимозависимость между государством, государственной властью, государственным аппаратом, государственным управлением и государственной службой. Последней осталась вспомогательная роль, призванная обеспечивать исполнение полномочий государственных органов.

Рациональность  и эффективность управления со стороны  государственных органов оказались  вне поля зрения законодателя, который  сосредоточился лишь на проблемах аналитического, информационного, организационного обслуживания власти. Это разрушило целостность государственной службы и превратило ее в некую абстрактную сумму обслуживающих аппаратов локализованных и отдельных друг от друга государственных органов.

С приходом к руководству страной Президента Российской Федерации В.В. Путина работа над укреплением вертикали власти была выведена на более высокий качественный уровень, включая деятельность по созданию нового законодательства о государственной службе.     

Результатом стало принятие 27 мая 2003 г. Федерального закона № 58-ФЗ "О системе государственной  службы Российской Федерации", который сменил Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Также был внесен ряд новшеств, содержащихся в других нормативно-правовых актах.     

Согласно  Закону от 31 июля 1995 г. к государственным служащим относились только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Теперь согласно Закону от 27 мая 2003 г. воинские должности учреждаются в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а должности правоохранительной службы - в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому лица, замещающие названные должности, теперь также относятся к государственным служащим.

В Законе от 27 мая 2003 г. (ст.1) дается новое определение понятия "государственная служба", уточняющее предназначение деятельности государственных  служащих.     

Закон от 27 мая 2003 г. установил новую систему  государственной службы Российской Федерации. Эта система включает в себя три отдельных ее вида - гражданскую, военную и правоохранительную.

Оценивая  историю реформ, можно сделать  вывод о том, что именно сейчас появляется основная предпосылка для  успешного старта реальных реформ государственной  службы. Широкомасштабное обсуждение проблемы необходимости изменения системы государственной службы в России, которое удалось инициировать, сформировало общественное мнение и создало давление со стороны общества на государство, вынуждая его начать активные действия по саморазвитию.     

Целями  дальнейшего реформирования государственной  службы является кардинальное  повышение  ее эффективности в интересах  развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной  систем государственной  службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей РФ, а также проводимых в стране административной, судебной, военной и других реформ.      

С избранием Д.А. Медведева Президентом  Российской Федерации и началом  работы нового состава Правительства  во главе с В.В. Путиным, взявшимся за реформу государственной службы в 2000 г., властная структура, как никогда еще в истории новой России, будет мощной и крепкой. Принятие руководством Российской Федерации масштабных задач по модернизации социально-экономического, политического и правового устройства страны в период до 2020 г. требует от работников государственных органов как федерального, так и регионального уровней большей ответственности и компетентности. Это, в свою очередь, повлечет кардинальную оптимизацию деятельности структур государственной службы. Многовековая история государственного строительства, начиная от единого древнерусского государства и заканчивая современностью, доказала, что цивилизованное государство не может эффективно функционировать без высокопрофессионального аппарата и соответствующим образом выстроенной государственной службы.

2.2 Институты государственной службы

Служба как понятие  социальное применяется для определения  характера и рода деятельности людей, отражая факт общественного разделения труда. Понятием служебной деятельности охватывается работа тех людей, для  которых служба на данный момент является основным видом общественно полезного  труда, их профессией.

Совершенно ясно, что государственная  служба является той категорией, которая  органически связана с государством, его ролью и местом в жизни  общества. Возникновение и развитие государственной службы обусловлены  возникновением и развитием государства.

Формирование новой государственной  службы в Российской Федерации обусловлено  значением роли государственной  службы как эффективного инструмента, призванного обеспечивать реализацию задач и функций российского  государства. Возникает вопрос о  правовом, организационном, функциональном, политическом обеспечении практической реализации функций законодательной (представительной), исполнительной, судебной властей, органов местного самоуправления. Эти функции государства, а также правовые процедуры, функциональные и организационные структуры требуют формирования эффективной политики, связанность которой законом и предполагает создание эффективно работающего состава профессиональных чиновников.

Необходимо превратить государственную  службу в важнейшее правовое средство формирования качественного и эффективно функционирующего аппарата государства, то есть, государственная служба должна стать областью целенаправленного  государственно-правового воздействия  с целью обеспечения формирования условий правового государства  и его взаимоотношений с гражданином.

Государственная служба является комплексным институтом (публичным, социальным, правовым организационным) по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, и конституционные (уставные) должности субъектов РФ, учреждаемые конституциями (уставами) субъектов РФ.

Как отмечают многие ученые, государственная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена  в следующих аспектах:

социальном, т.е. государственная служба как социальная категория – это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях;

• политическом – как деятельность по реализации государственной политики, достижению, выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба – важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;
• социологическом – это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования.

Орган управления представляет собой совокупность служащих – людей, объединенных формально установленными целями в рамках определенного типа административной (разновидности социальной) организации;

правовом – юридическое установление государственно-служебных отношений при реализации, которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность государственной службы.

Государственная служба – комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество подинститутов;

• организационном – государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников; государственная служба – правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;
• нравственном – рассмотрение этических основ государственной службы.

Служба – это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки зрения традиционной теории, под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений; такое выделение и соответствующая классификация служащих не будет иметь юридического основания.

Аналогичный подход можно  наблюдать и в отношении депутатов  представительных органов государственной (публичной) власти, т.е. социологически депутатская деятельность во многих современных странах все более  приближается к профессиональной работе. Однако депутаты не относятся к государственным  служащим. Вместе с тем, лица, занимающие высшие государственные должности  РФ (Президент РФ, руководители палат  Федерального Собрания РФ, руководители органов представительной или исполнительной власти субъектов РФ, министры и  др.), состоят на государственной  службе.

В теоретическом понимании  государственная служба – это  осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его  органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности  в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной, и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных  органов. А.П. Алехин и Ю.М. Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению авторов, состоит в выполнении служащими  своих обязанностей только в государственных  органах. Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной службы. Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под термином «публичная служба» как государственную, так и муниципальную службу.

Традиционным стало в  научной литературе определение  государственной службы, данное В.М. Манохиным: «государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и  правовому регулированию личного  состава государственных органов  и других государственных организаций, а также сама деятельность этого  личного состава – государственных  служащих по практическому и непосредственному  осуществлению задач и функций  государства». Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания. Например, Б.М. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки:

• государственная служба определяется через термин «государственный служащий», что является необоснованным;
• не учитывается, что государственные служащие не только выполняют необходимые задачи, но и осуществляют охрану и защиту прав граждан, общества и государства.