Институт полномочных представителей Президента РФ как структурная составляющая укрепления вертикали власти

Спектр обсуждаемых проблем  и организационные основы деятельности совета показывают явное повышение  присутствия и роли федерального центра на уровне регионов8.

Дело в том, что пока механизмы взаимодействия президентского представителя с институтами  гражданского общества проработаны  слабо. Он имеет лишь право "образовывать совещательные и консультативные  органы", но обязан ли их образовывать и какие именно - остается за рамками  полномочий. А право "направлять на рассмотрение федеральных органов  государственной власти, а также  органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов  местного самоуправления, руководителей  организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных  лиц жалобы и обращения граждан", конечно, позволяет иметь определенную связь с обществом, но лишь на традиционном уровне рассмотрения жалоб и заявлений.

Заметим, что важная роль президентскому представителю отводится  и в обеспечении реализации Президентом  РФ функций гаранта Конституции  Российской Федерации и федерального законодательства. В этом отношении  представитель Президента "организует контроль за исполнением федеральных  законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе". Велика его роль и в деятельности органов государства в выполнении функций надзора за законностью в субъектах Федерации, поскольку представитель Президента "взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации". Для этого президентскому представителю дано право "организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе", а также "привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа". При этом подчеркивается, что "полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа".

Представителю Президента отведена и определенная функция в решении  наградных вопросов. Так, он, например, "согласовывает направляемые в  федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления  о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о  присвоении почетных званий Российской Федерации" и "вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации": "государственные награды Российской Федерации" и "объявляет благодарность Президента Российской Федерации", а также производит вручение удостоверения судьи "судьям арбитражных судов субъектов Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции".

Оперативное руководство  деятельностью представителей Президента возлагается на руководителя Администрации  Президента РФ. Непосредственное обеспечение  деятельности президентского представителя  обеспечивает его аппарат в качестве самостоятельного подразделения Администрации  Президента РФ. При этом в состав аппарата входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ, которая лишь "осуществляет методическое руководство указанной  окружной инспекцией по вопросам организации  контроля за исполнением федеральных  законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений  и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных  программ".

Штатное обеспечение аппарата президентского представителя решает руководитель Администрации Президента РФ, который "утверждает структуру  и штатную численность аппарата полномочного представителя, определяет количество заместителей". Далее  уже полномочный представитель  выступает и как руководитель аппарата представительства, распределяет обязанности между заместителями, утверждает должностные инструкции работников аппарата, назначает их на должности и освобождает от должностей в аппарате, поощряет их и применяет к ним меры дисциплинарного  взыскания, подписывает служебную  документацию, решает вопросы о командировании сотрудников аппарата в пределах Российской Федерации, а также "издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата".

Информационное обеспечение  деятельности президентского представителя  в регионе также возведено  на федеральный правительственный  уровень. Он имеет право "пользоваться в установленном порядке банками  данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов  государственной власти", а также "использовать государственные, в  том числе правительственные, системы  связи и коммуникации".

Полномочный представитель, размещаясь в центре федерального округа, имеет право пользоваться государственной  символикой Российской Федерации - "над  зданием, в котором располагается  полномочный представитель, поднимается  Государственный флаг Российской Федерации; в его рабочем кабинете помещаются Государственный флаг Российской Федерации  и изображение Государственного герба Российской Федерации". При  этом "место размещения заместителей полномочного представителя и его  аппарата на территории федерального круга определяется полномочным  представителем".

Подчеркнем и то, что  полномочный представитель Президента вполне обоснованно локализован  от возможных форм влияния на его  деятельность по хорошо отработанным каналам зависимости других федеральных  структур от "социально-бытовых милостей" местных властей. Президент РФ четко  прописал, что "информационное, документационное, правовое, материально-техническое  и транспортное обеспечение деятельности полномочного представителя и его  аппарата, обеспечение служебными и  жилыми помещениями, а также медицинское  и социально-бытовое обслуживание полномочного представителя и работников его аппарата осуществляют соответствующие  подразделения Администрации Президента Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящиеся  в соответствующем федеральном  округе, на основе соглашений с Администрацией Президента Российской Федерации. Расходы на эти цели производятся за счет сметы Администрации Президента Российской Федерации".

Наделение полномочного представителя  собственной управленческой структурой ставит его в число центральных  государственных учреждений с региональным расположением. Таков правовой статус полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

Полномочия представителя  весьма обширны и зеркально отражают многие проблемы федеративных отношений  в современной России. Президентские  указы создали прочную основу положения его представителя  в механизме исполнительной власти, но их нормативная сила по значимости института в системе управления страной явно недостаточна. Статус полномочного представителя Президента РФ по его положению в механизме  исполнительной власти, значимости регулируемых отношений должен определять как  минимум федеральный, а может  быть, и конституционный закон. По крайней мере, этот институт, уже  набравший политический вес в  регионах и показавший значимость, должен быть поставлен в четкие законодательные  рамки с уточнением компетенции  и делегированием ряда властно-контрольных  полномочий, связанных, например, с  приостановлением реализации решений  органов исполнительной власти, временным  отстранением руководителей федеральных  органов в регионе до решения  вопроса о соответствии их занимаемой должности при совершении правонарушений или грубых нарушениях законности, предоставления права инспектирования  их деятельности и т.п. Это значительно  повысило бы контролирующие функции  представителя Президента и ответственность  его (находящегося при нем достаточно большого аппарата) за эффективность  представления интересов Федерации  в регионе.

3. Институт полномочных  представителей Президента РФ  в федеральных округах: политическая  сущность и специфика функционирования

Если речь идет о направлениях взаимодействия РФ и ее субъектов, то можно данные направления в соответствии со ст.10 федеральной Конституции  классифицировать в соответствии с  принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и  судебную.

Государственные органы, относящиеся  к каждой из обозначенных ветвей власти, взаимодействуют друг с другом. Органы исполнительной власти РФ и ее субъектов  могут по согласованию передавать друг другу осуществление части своих  полномочий (ч.2, 3 ст.78 Конституции РФ), а Россия вправе делегировать часть  своих полномочий международным  межгосударственным объединениям (ст.79).

Так, в сфере исполнительной власти осуществляется взаимодействие между Президентом РФ и главами  исполнительной власти субъектов РФ, или Правительством России и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии со ст.85 Конституции  РФ Президент РФ является арбитром при разрешении споров и разногласий  между органами государственной  власти РФ и ее субъектов. Если согласованное  решение не будет принято, он может  передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Часть 2 ст.85 федеральной  Конституции наделяет Президента РФ правом в случае противоречия актов  органов исполнительной власти субъектов  РФ Конституции РФ и федеральным  законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина приостанавливать действие этих актов до решения данного  вопроса соответствующим судом.

В целях реализации конституционных  полномочий Президента РФ по обеспечению  соответствия конституций, уставов  и иных нормативно-правовых актов  субъектов РФ Конституции России и федеральным законам Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 года N 2147 "О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации" и постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" на Министерство юстиции РФ возложено проведение юридической экспертизы нормативно-правовых актов, принимаемых в субъектах РФ.

Как показывает практика проведения данной экспертизы, наиболее типичными  недостатками в нормотворческой  деятельности субъектов РФ являются:

- издание субъектами РФ  правовых актов по предметам  ведения РФ в нарушение

ст.71, 72, 76 Конституции РФ;

- искажение в правовых  актах субъектов РФ смысла  федеральных законов или

переписывание их "с поправками";

- издание актов, в которых  представительные и исполнительные  органы государственной власти  нарушают конституционный принцип  разделения властей (что характерно  для уставов ряда регионов);

- принятие документов, положения  которых ограничивают закрепленные  Конституцией РФ и федеральными  законами права и свободы человека  и гражданина;

- недостатки в юридической  технике, приводящие к многочисленным  противоречиям между правовыми  актами субъектов РФ, Конституцией  РФ и федеральными законами.

Важное значение приобретает  статус Министерства юстиции России, которое не только проводит юридическую  экспертизу региональных нормативных  правовых актов, но и ведет федеральный  регистр - банк нормативных правовых актов субъектов Федерации[9].

Говоря об аспектах взаимоотношений  федерального центра и субъектов  РФ в сфере исполнительной власти, необходимо более подробно остановиться на взаимодействии Президента РФ и глав исполнительной власти субъектов РФ.

Часть 2 ст.85 Конституции  РФ предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов  органов исполнительной власти субъектов  РФ в случае противоречия этих актов  Конституции РФ и федеральным  законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения  этого вопроса соответствующим  судом. Данное положение также закрепляется в ст.29 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти в субъектах Российской Федерации". Согласно этой статье Президент РФ вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в  случае противоречия этого акта Конституции  РФ[10]. Данное право Президента России проистекает из его статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.80), из принципов единства системы государственной власти (ч.3 ст.5) и единства системы исполнительной власти (ч.2 ст.77).

Однако названная норма  не гарантирует субъектам РФ той  степени самостоятельности, которая  фиксируется в других положениях Основного закона. Дело в том, что  ч.2 ст.77 Конституции РФ устанавливает  единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения  РФ и ее субъектов. Из этого вытекает, что Президент вправе реализовывать  свои полномочия лишь в указанных  пределах, тогда как ч.2 ст.85 значительно  расширяет его прерогативу. Поскольку  в рассматриваемой норме говорится  о возможности главы государства  приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия не только Конституции  РФ, но и федеральным законам, то в данном случае не исключена возможность  вторжения Президента в права того или иного региона при принятии закона по вопросам собственного ведения субъектов РФ.