Конституционно - правовые основы статуса беженцев и вынужденных переселенцев в России

Что касается решения  об отказе в признании лица беженцем, то здесь предусмотрены иные сроки  для лиц, находящихся вне пределов Российской Федерации. В этом случае Федеральная Миграционная Служба России в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения об отказе направляет это решение в дипломатическое представительство или консульское учреждение по месту подачи лицом ходатайства. В свою очередь дипломатическое представительство или консульское учреждение обязано в течение трех рабочих дней со дня получения решения вручить данному лицу уведомление об отказе с указанием причин и порядка его обжалования.

Иммигранту, признанному  беженцем в Российской Федерации, и  членам его семьи, достигшим 18-летнего  возраста, выдается удостоверение беженца  установленного образца. При этом свидетельство  о регистрации ходатайства иммигранта о признании его беженцем в  Российской Федерации изымается  и приобщается к личному делу иммигранта, получившего статус беженца¹⁸.

Другие документы  лица, получившего удостоверение  беженца, и удостоверяющие его личность, остаются на хранение либо в Федеральной Миграционной Службе России, либо в территориальном органе миграционной службы (т.е. в том органе, который принимал решение при рассмотрении ходатайства по существу).

Федеральной миграционной службой России были разработаны  ведомственные акты, которые детально определяют порядок принятия решения  о признании лица вынужденным  переселенцем. Основанием для начала процедуры предоставления лицу статуса вынужденного переселенца является наличие решения о регистрации его ходатайства. Рассмотрение вопроса о предоставлении статуса осуществляется после прибытия данного лица на территорию субъекта Российской Федерации территориальным органом миграционной службы, зарегистрировавшим ходатайство.

Зарегистрированные  ходатайства граждан, прибывших  по направлению других территориальных  органов миграционной службы, рассматривает  принимающий территориальный орган  миграционной службы. Рассмотрение вопроса  о предоставлении статуса осуществляется в течение трех месяцев со дня  регистрации ходатайства независимо от возможности лица самостоятельно обустроиться в данной местности. Если окончание указанного срока приходится на нерабочий день, срок рассмотрения продлевается на количество нерабочих дней.

В случаях, когда  обстоятельства дела не требуют дополнительного  разбирательства, решение принимается в более короткие сроки.

При рассмотрении вопроса о предоставлении статуса  оценивается вся совокупность факторов и обстоятельств, послуживших основанием для оставления заявителем и членами  его семьи прежнего места жительства.

При необходимости  территориальный орган миграционной службы запрашивает от заявителя  дополнительные материалы, делает запросы  в компетентные органы для проверки представленных документов, достоверности  сведений, сообщенных заявителем о себе и членах семьи.

Решение о признании  или об отказе в признании лица вынужденным переселенцем принимает  руководитель территориального органа миграционной службы или его заместитель. Это решение оформляется протоколом, который составляется в произвольной форме. Заявитель извещается о результатах  рассмотрения его ходатайства в течение пяти рабочих дней¹⁹.

В случае принятия решения об отказе в предоставлении статуса вынужденного переселенца  заявителю в течение пяти дней со дня принятия решения выдается под роспись, а при необходимости  направляется уведомление в письменной форме с указанием причин отказа и разъяснением порядка обжалования  принятого решения.

Лицу, признанному  вынужденным переселенцем, выдается под расписку удостоверение вынужденного переселенца при предъявлении паспорта или другого документа, удостоверяющего  личность. При этом у лица, признанного  вынужденным переселенцем, изымается  ранее выданное свидетельство о регистрации ходатайства.

В соответствии с Законом срок действия статуса  вынужденного переселенца строго определен и составляет 5 лет²⁰. Однако в определенных случаях, как это предусмотрено в Инструкции Федеральной Миграционной Службы России о порядке работы по признанию лиц вынужденными переселенцами, их учету и переучету на территории Российской Федерации, срок действия статуса вынужденного переселенца может быть продлен. Для этого необходимо в письменной форме подать заявление о продлении срока действия статуса в территориальный орган миграционной службы по месту учета не позднее дня истечения срока предоставления ему статуса. Заявление, поданное лицом после истечения срока действия статуса, может быть рассмотрено только при наличии у него уважительных причин несвоевременного обращения.

Решение о продлении  или об отказе в продлении срока  действия статуса принимается руководителем  территориального органа миграционной службы или его заместителем и оформляется протоколом.

О продлении срока  действия статуса в удостоверение  вынужденного переселенца вносится соответствующая запись, заверяемая подписью руководителя территориального органа миграционной службы или его  заместителя и гербовой печатью.

В случае принятия решения об отказе в продлении  срока действия статуса вынужденного переселенца заявителю в течение  пяти дней со дня принятия решения  выдается под роспись, а при необходимости  направляется почтой уведомление в  письменной форме с указанием  причин отказа и разъяснением порядка  обжалования принятого решения.

2.2. Особенности въезда и пребывания  в Российскую Федерацию беженцев  и вынужденных переселенцев

Следует также  рассмотреть правовые аспекты пребывания беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации.

Здесь необходимо отметить, что с конца 80-х гг. в  системе Европейского Сообщества стала  получать активное распространение  концепция "третьей безопасной страны", или страны "первого убежища", или "ответственного" государства. Она предполагает, что беженец  не может произвольно выбирать страну своего убежища, а должен остановиться в своем выборе на первой же безопасной стране, лежащей на его пути. Именно поэтому страны Содружества Независимых Государств, Восточной и Центральной Европы, которые не так давно присоединились к Конвенции 1951 г., оказались в ситуации, когда они обязаны принимать всех лиц, ищущих убежище, проследовавших через их территории, даже если эти лица не хотят в них задерживаться. Например, беженцы-курды из Ирака, въехавшие через Турцию и Азербайджан в Россию в 1992-1993 гг., нелегально проживали на ее территории по нескольку лет. Те из них, кто имел близких родственников в странах Скандинавии, устремились туда, нелегально пересекая границы Прибалтийских стран. Получив отказ в проведении процедуры определения статуса, они были высланы обратно в Прибалтийские страны, а оттуда - по маршруту их первоначального следования в Белоруссию и Россию, став в результате "беженцами по кругу". При этом страны Европейского Союза не задаются вопросом, были ли эти люди в принципе согласны просить убежища в России и остаться там или же расценивали ее как транзитный коридор.

С другой стороны, вполне понятна и тенденция российского  Закона о беженцах в его новой  редакции, когда пункт 5 статьи 5 отказывает в рассмотрении по существу ходатайства  о признании статуса лица, прибывшего из иностранного государства, на территории которого оно имело возможность  быть признанным беженцем. Это ответная реакция государства, которое во многих случаях при выдворении лиц, ищущих убежища, несло обязанность  их принимать, даже если они не собирались ходатайствовать о статусе на его территории. Поэтому вполне естественно, что Россия собирается, в свою очередь, потребовать от других стран (в том  числе государств СНГ) соблюдать  свои конвенционные обязательства.

Согласно нормам действующего международного права, беженец  является предметом специальной  защиты мирового сообщества, в связи  с чем и была создана особая система правовой защиты этих лиц. Но это ни в коем случае не выводит  беженца из-под действия других международных  документов по правам человека. Поэтому, согласно принципам Всеобщей Декларации прав человека и Международного Пакта  о гражданских и политических правах, участвующие в этих документах государства не могут отказать беженцу  в выборе им страны своего убежища²¹.

Как отмечает издание  УВКБ ООН, "хотя лиц, желающих получить убежище, все чаще возвращают в страны Центральной Европы, которые отнесены к числу "безопасных", количество лиц, которые просят убежища в  этих странах, по-прежнему невелико". Итак, если высланное лицо является потенциальным беженцем и оно  не может или не хочет получить статус в одной из стран Центральной  или Восточной Европы после его  выдворения из "Шенгенского пространства", то ему предстоит вернуться обратно  по маршруту следования. И если при  этом он попадает в страны, не участвующие  в Конвенции 1951 г., то вполне может  стать там нелегальным мигрантом. Мы видим, что цепочка высылок  и возвращений может быть бесконечной.

Что касается российского  Закона "О беженцах", то он вполне следует вышеуказанным формальным тенденциям в пункте 3 статьи 5, когда  в качестве основания для отказа лицу в рассмотрении ходатайства  о статусе по существу выдвигается  обоснованный отказ в признании  беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции 1951 г. и/или Протоколу 1967 г. Таким образом, в данный пункт закладывается  возможность правоприменительной  аналогии в сравнении с теми государствами, которые якобы обоснованно отказали в предоставлении статуса беженца. На самом деле каждое государство суверенно в принятии собственного решения при применении норм национального законодательства, а также при реализации индивидуальной и независимой процедуры признания лица беженцем.

Страны-участницы  Конвенции 1951 г., которых данная проблема затрагивает, должны предпринять в сложившейся ситуации, в пользу действительных беженцев следующие меры:

1. Предоставить  право подавать ходатайства о  статусе на своей территории  беженцам, осуществившим на своем  пути короткий по времени транзит  другой страны, но не просившим  или не получившим там убежища.  Возможны и другие варианты  защиты, в т. ч. и временное убежище;

2. Искать возможности  заключения двусторонних и/ил  и региональных соглашений, которые  будут посвящены определенным  правовым гарантиям обязательного  прохождения процедуры признания  статуса беженца хотя бы в одной из стран следования.

Нужно отметить, что данные рекомендации относятся  в равной степени как к странам  СНГ, Восточной и Центральной  Европы, так и к государствам Европейского Союза, поскольку для выполнения общих для всех участников положений  Конвенции 1951 г. необходимо применение единых стандартов по отношению к тем, кого она защищает.

Статья 12 российского  Закона о беженцах в его новой  редакции впервые предоставляет  право получения временного убежища  на территории РФ тем, кто имеет основания  для признания беженцем, но ограничивается просьбой о временном пребывании, и тем, кто не имеет подобных оснований, но не может быть выдворен из гуманных побуждений.

Говоря о практике применения временной защиты, можно  охарактеризовать ее как уже сложившийся  правовой режим пребывания лиц, ищущих убежища. Суть временного убежища заключается  в разрешении пребывания на территории страны и гарантиях невысылки²².

Как пример удачной  организации приема лиц, ищущих убежища, можно назвать четкую работу иммиграционных постов и специальных центров  временного содержания для таких  людей в странах Западной Европы. Рекомендация УВКБ ООН предостерегает государства-участники Конвенции 1951 г. от использования таких центров  как мест специального заключения для  лиц, ищущих убежища, и четко устанавливает  цели, в которых они могут содержаться  там: - установление личности; - определение  оснований, на которых построено  ходатайство об убежище; - выяснение  обстоятельств, когда лица уничтожают свои проездные или удостоверяющие личность документы или используют поддельные документы с целью  ввести в заблуждение власти той  страны, где они просят об убежище; защита общественного порядка.

Как правило, подобные центры расположены при международных  аэропортах, вокзалах и морских портах, куда могут прибывать мигранты.

Представляется, что для отделения нелегальных  иммигрантов от действительных беженцев иммиграционные ведомства стран  СНГ вполне могли бы использовать этот западный опыт. Здесь очень  важно применение следующих принципов  обращения с людьми: краткосрочность  пребывания; возможность диалога  с работниками иммиграционных служб; допуск представителей международных  и общественных организаций с  целью помощи и консультаций; уважение человеческого достоинства каждого мигранта.

Практика содержания лиц, ищущих убежища, в особо предназначенных  для этих целей местах существует почти во всех странах Западной Европы. Позитивным моментом ее применения является то, что указанные лица таким образом  имеют возможность получить минимальные  гарантии начальной правовой и социальной поддержки²³.

2.3. Порядок утраты правового  статуса беженца и вынужденного  переселенца

Вопросы утраты статуса беженца и вынужденного переселенца также имеют важное значение в рассмотрении вопроса  о правовом статусе данных лиц.