Механизм государства

Главным выражением законодательной  власти, ее основной функцией является принятие законов. Однако наряду с этим законодательный орган может  осуществлять и другие функции: представительство  народа, участие в формировании других органов государственной власти и назначении некоторых высших должностных лиц, парламентский контроль и т. д. Смысл деятельности исполнительной власти заключается в реализации законов, исполнении их предписаний, управлении и обеспечении повседневного функционирования государственного механизма экономики и рынка, удовлетворении запросов и нужд населения. Важнейшей чертой исполнительной власти является не только исполнение нормативных предписаний, но и распорядительная деятельность: главным образом – правоприменительная, а в определенном объеме – также и подзаконная нормативно-регулирующая. К полномочиям, составляющим содержание судебной власти, относят правосудие, конституционный контроль, контроль за законностью и обоснованностью решений и действий государственных органов и должностных лиц, участие в обеспечении надлежащего исполнения судебных решений, разъяснение действующего законодательства по вопросам судебной практики и т. д.

На вопрос о точном количестве ветвей государственной власти единого ответа в современной науке нет. Большинство авторов выделяют три ветви власти – законодательную, исполнительную и судебную²⁰. Вместе с тем существует конституционная практика отдельных зарубежных стран, и ряд научных исследований позволяет говорить об органах государственной власти, не вписывающихся полностью ни в одну из этих трех ветвей и в то же время не образующих иные самостоятельные ветви власти²¹. Речь идет о контрольных, избирательных, финансово-кредитных органах, а также о власти главы государства в некоторых странах. В этой связи надо указать на необходимость более полного учета видов органов государственной власти при их классификации.

Отдельного рассмотрения заслуживает точка зрения В. А. Четвернина, который утверждает, что законодательная, исполнительная и судебная власти представляют собой основополагающие конституционально-правовые формы публично-властной деятельности. Именно эти три власти, и только они, по мнению В. А. Четвернина, исчерпывают предназначение государства – публично-властное обеспечение свободы, безопасности, собственности²². Далее автор делает следующий вывод: там, где есть разделение властей, там не бывает власти президентской, не совпадающей с исполнительной и контрольной властями, выходящей за пределы контрольных полномочий законодательных, исполнительных или судебных органов²³.

Реализация принципа разделения властей предполагает разделение не просто функций (законодательных, исполнительных, судебных и др.), но властных полномочий, что не нарушает единства государственной власти, под которым следует понимать единство стратегических целей и направлений деятельности всех государственных органов. Единство государственной власти определяется прежде всего тем, что единым и единственным источником власти выступает народ²⁴. Такое единство необходимо для согласованного управления обществом. Поэтому главной задачей демократического государства является разграничение полномочий различных властных органов, исходя из принципа единства государственной власти, а также установление начал взаимодействия этих органов.

Примеры функционирования государственного аппарата различных стран показывают, что разделение властей не носит абсолютного характера. Изолировать ветви власти друг от друга невозможно как по причине единства государственной власти, так и по практическим соображениям. Все органы государственной власти, осуществляя свои функции, дополняют друг друга, согласовывают действия и координируют усилия, т. е. «втягиваются во взаимодействие»²⁵. Существующие в современном мире варианты реализации принципа разделения властей говорят о доминировании исполнительной ветви власти во взаимоотношениях с другими носителями государственной власти, однако это не позволяет отдельным авторам делать категоричные выводы о том, что «теория разделения властей нигде не была воплощена в жизнь: в одних странах равновесие властей было нарушено в пользу парламента, в других – в пользу правительства». Надо признать, что функции государства сильно взаимосвязаны и, следовательно, невозможно провести жесткие границы между ветвями власти. С другой стороны, необходимо определить полномочия, относящиеся к исключительной компетенции той или иной ветви власти.

Равновесие властей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей – системе сдержек и противовесов. Эта система основана на том, что у органов одной ветви власти есть средства воздействия на органы других ветвей. Взаимное влияние приводит к тому, что различные органы государственной власти как бы уравновешивают друг друга при принятии того или иного решения. Для эффективности системы сдержек и противовесов важно, чтобы в государстве не существовало т. н. высшего органа власти, способного подменить все остальные и соединяющего в себе их черты. Поэтому при установлении системы сдержек и противовесов надо исходить из того, что органы государственной власти должны обладать возможностями воздействия друг на друга, но не могут использовать их для того, чтобы поставить себя выше других и в результате поставить под угрозу осуществление в полном объеме прав и свобод человека.

С учетом вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что разделение властей представляет собой конституционный принцип, регулирующий основы взаимодействия органов единой государственной власти и обеспечивающий их специализацию в процессе осуществления ими своих публично-властных полномочий.

1.3. Понятие  исполнительной власти, ее место  в механизме государственной  власти в РФ

Сущность и содержание исполнительной власти наиболее последовательно  и четко можно сформулировать посредством определения ее места  в политическом механизме государственной  власти, представляющем собой аппарат функционирования системы государственной власти.

К характерным признакам взаимодействия исполнительной и законодательной власти на федеральном и региональном уровне можно отнести следующие:

• значительный перевес полномочий Правительства РФ перед Парламентом РФ на федеральном уровне, а глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации - перед региональными законодательными (представительными) органами на региональном уровне при их взаимодействии, что «вымывает» законодательную власть из процесса реального управления страной;
• отсутствие механизма реального контроля Федерального Собрания РФ за деятельностью Правительства РФ по исполнению и реализации законов;
• гипертрофированные полномочия главы государства по формированию исполнительной власти на федеральном уровне, которые компенсированы лишь гипотетической возможностью выражения недоверия правительству со стороны парламента;
• расширение полномочий политических партий в отправлении исполнительной власти.

Для оздоровления взаимоотношений  исполнительной и законодательной  власти в стране можно предложить следующие меры:

1. для предотвращения возможного произвола при реализации и исполнении законов Правительством РФ Федеральному Собранию РФ следует предоставить полномочия по участию в формировании правительства и контролю за его реорганизацией. Как справедливо отмечает М.М. Стрельцова, даже в такой классической президентской стране, как США, у президента фактически отсутствуют полномочия для реорганизации возглавляемой им исполнительной власти, а контроль за работой правительства он осуществляет совместно с Конгрессом²⁶;
2. гипертрофированные права исполнительной ветви власти можно компенсировать закреплением за парламентом России полномочий по осуществлению законодательной власти в стране, в связи с чем, Конституцию РФ необходимо дополнить положением о том, что законодательная власть в России осуществляется Федеральным Собранием РФ и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. По мнению И.В. Гранкина, это позволит обеспечить необходимый баланс властей, что требуется в условиях функционирования властных органов на основе принципа разделения властей²⁷;
3. необходимо ввести в действующее законодательство положения о возможности проведения парламентских расследований и иных форм контроля законодательных (представительных) органов власти над исполнительными на региональном уровне, а на федеральном уровне следует расширить число и содержание форм парламентского контроля;
4. при выборе руководителя исполнительной власти региона за региональными парламентами необходимо закрепить право выбирать его, в том числе из кандидатур, предлагаемых самим законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации.

Важную роль в определении места исполнительной власти в политическом механизме государственной власти играют проблемы ее взаимодействия с судебной властью на федеральном и региональном уровне. Как отмечают Н.Г. Салищева и Н.Ю. Хаманева, «отношения этих ветвей единой государственной власти проявляются в разнообразных формах, которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы»²⁸.

При осуществлении взаимодействия судов с органами исполнительной власти можно выделить судебный контроль по следующим направлениям:

• конституционный контроль, который выражается в возможности обращения в Конституционный Суд Российской Федерации федеральных и региональных органов исполнительной власти при разрешении споров о компетенции, дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных и региональных нормативных правовых актов и договоров между федеральными и региональными органами государственной власти, а также по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, в частности, органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня²⁹;
• контроль судов общей юрисдикции, который выражается, во-первых, в возможности отмены актов органов исполнительной власти (за исключением тех, которые могут быть оспорены лишь на предмет их неконституционности)³⁰, путем производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части³¹, а во-вторых, в приостановке решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти, их государственных служащих путем производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
• контроль арбитражных судов, который выражается в возможности оспаривания или признания недействительными (полностью или частично) нормативных правовых и ненормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов³².

Кроме того, следует отметить, что в системе взаимоотношений  исполнительной власти на федеральном и региональном уровне немаловажную роль играют органы прокуратуры, статус которых хоть и определен Конституцией РФ довольно неясно (статьи о ней помещены в главу «Судебная власть»), но они активно участвуют в поддержании законности в деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих. По мнению ряда ученых, прокуратура должна быть отнесена к органам исполнительной власти.

На основании изложенного  можно выделить следующие тенденции  в определении места исполнительной власти в политическом механизме  государственной власти:

1. наблюдается дальнейшее повышение роли и значения исполнительной власти в системе разделения властей, хотя избежание дальнейшей разбалансировки данного механизма возможно лишь в случае построения детальной системы сдержек и противовесов, в частности, путем увеличения полномочий федерального и региональных парламентов, расширения возможности контроля за органами исполнительной власти со стороны, как парламентов, так и судебных органов посредством конституционного общего и арбитражного контроля;
2. значительно возросла роль судебных органов в обеспечении законности актов и действий органов исполнительной власти, но суды все еще недостаточно быстро и повсеместно реагируют на совершаемые федеральными и региональными органами исполнительной власти и их должностными лицами незаконные действия (бездействие) и издаваемые незаконные акты (решения);
3. требуется проведение дальнейшей централизации системы исполнительной власти в целях избежания сепаратистских и центробежных тенденций в государстве.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РФ

2.1. Президент РФ в механизме государства

Основываясь на действующей  нормативно-правовой базе, достаточно проблематично определить место  Президента Российской Федерации в  системе разделения властей. С одной  стороны, действующее конституционное  законодательство не позволяет отнести  Президента Российской Федерации ни к одной из ветвей власти, с другой — не дает оснований для выделения  самостоятельной президентской  ветви власти.

Думается, для того чтобы  понять, почему Президент Российской Федерации занимает столь неопределенное положение в механизме Российской Федерации, нужно применить телеологический  способ толкования права. На эту проблему нужно посмотреть не с конституционно-правовой точки зрения, а с политической. Необходимо учитывать ту политическую действительность, которая была в  Российской Федерации на момент разработки и принятия Конституции 1993 г. Если знать, с какой на самом деле целью  писалась действующая Конституция  Российской Федерации, то нетрудно догадаться, что ее авторы не стремились реализовать  принцип разделения властей и  обеспечить верховенство права —  они, помимо всего прочего, стремились дать как можно больше властных полномочий тогдашнему Президенту Российской Федерации  Б.Н. Ельцину. Именно этими целями и  определяется положение Президента в механизме Российской Федерации, которое, с одной стороны, не позволяет  его отнести ни к одной из традиционных ветвей власти, с другой — предоставляет  ему существенные властные полномочия и рычаги влияния практически  на все органы государственной власти.