Нормотворчество

     У муниципального  нормотворчества можно выделить три основные функции: обновления нормативно-правового материала; восполнения пробелов в праве; упорядочения действующих нормативно-правовых актов.

     Наиболее важной из  них является функция обновления - деятельность, реализация которой позволяет оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества в форме выработки новых или дополнительных нормативных предписаний либо коренной замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новыми обстоятельствам. Функция восполнения пробелов выполняет вспомогательную роль. Функция упорядочения действующих правовых актов является производной от первых двух. Она обусловлена необходимостью упростить и облегчить пользование нормативно-правовым материалом.

     Сейчас  впервые в соответствии с Российской  Конституцией, принятой в 1993 году, субъекты Российской Федерации  получили право на принятие собственных законов, создание собственной системы законодательства в пределах, ограниченных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Аналогично и на муниципальном уровне. Есть, пусть очень маленький, но свой собственный круг вопросов местного значения, в пределах которого осуществляется это нормотворчество. Примерный перечень вопросов местного значения приводится в статье 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

     Но существуют  проблемы местного нормотворчества, например, проблема, связанная с соответствием местных нормативных актов федеральным актам и актам субъектов Российской Федерации, ведь местное нормотворчество часто опережает федеральное. Такая запутанность и противоречивость законодательства объективно создает проблемы с исполнением предписаний, содержащихся в нормативных актах, а также с применением необходимых методов управления, в частности мер принуждения. Думается, что данная ситуация хорошо известна и не требует дополнительных иллюстраций.

     Для разрешения  всех этих и некоторых других проблем можно использовать форму работы с местными актами. Речь идет о возможной разработке и внедрении системы “горизонтальной” кодификации местных нормативных актов.

     Основная  цель горизонтальной кодификации  – переработать и поместить в один документ все многообразие нормативных актов одного территориального уровня.           После получения от местных властей всех актов, происходит их механическое деление на нормативные и индивидуальные акты. Дальнейшая работа проводится только с нормативным материалом. Используя разработанный классификатор, весь массив обрабатываемого материала делится по определенным признакам. Разобранные акты проверяются на предмет соответствия их вышестоящим нормативным актам.  После устранения всех противоречий и пробелов документ выносится на обсуждение и утверждение муниципалитета. Утвержденный муниципальный кодекс готовится для публикации.

     Устав местного  самоуправления – основной нормативно - правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной «малой конституцией» на территории муниципального образования ¹⁴.

     Устав – основа для нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.  В уставе муниципального образования, в частности, указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования (т.е. предметы ведения муниципального образования) в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 8 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”;

     Таким образом,  правовое значение устава муниципального  образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, то есть предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

           3.2  ВЕДОМСТВЕННОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО В РФ

Рассмотрим сущность ведомственного нормотворчества на конкретном примере¹⁵.

     Общество с ограниченной ответственностью "Ростовхиминвест" в течение 1996 и

1997 гг. включало в себестоимость  собственной продукции суммы  комиссионного вознаграждения, уплаченные  банку по сделкам, связанным  с приобретением валюты для оплаты по внешнеторговым контрактам. Налоговая инспекция в ходе проведения документальной проверки расценила эти действия налогоплательщика как занижение налогооблагаемой прибыли.

     Вывод налогового  органа о неправомерности отнесения  этих затрат на себестоимость продукции был основан на том, что п. 3.8 инструкции о порядке заполнения форм годовой бухгалтерской отчетности, утвержденной приказом Минфина России от 12.11.96 N 97 (абзацы 3 и 4 п. 3.8 исключены приказом Минфина России от 21.12.97 N 81н), определено, что расходы, связанные с приобретением иностранной валюты, относятся в дебет счета 48 "Реализация прочих активов", отрицательный результат которого согласно п. 2.4 инструкции Госналогслужбы РФ от 10.08.95 N 37 не уменьшает налогооблагаемую базу. Таким образом, по мнению налоговой инспекции, на счете 48 должна быть отражена операция по приобретению иностранной валюты. Следовательно, в данном случае имела место реализация российских рублей в обмен на валюту.

     Налогоплательщик  обжаловал решение налогового органа в арбитражном суде.

Решением суда первой инстанции в иске было отказано.    

     Апелляционная инстанция арбитражного суда указала на противоречие нормам налогового законодательства правовых последствий такого отражения в бухгалтерском учете этой операции. Согласно ст. 4 Закона РФ от 27.12.91 N 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций" перечень затрат, включаемых в себестоимость продукции, определяется федеральным законом. Поскольку такой закон до настоящего времени не принят, в силу части 4 п. 2.3 инструкции Госналогслужбы РФ от 10.08.95 N 37 следует руководствоваться "Положением о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли", утвержденным постановлением Правительства РФ от 05.08.92 N 552. Согласно п. 2 этого положения на себестоимость продукции относятся затраты по управлению производством, в том числе по оплате услуг банков. Приобретение валюты по указанию клиентов в силу ст. 5 Закона РФ от 02.12.90 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" является банковской операцией, осуществление которой возможно только на основании лицензии (ст. 13 Закона). Следовательно, комиссионное вознаграждение по такой сделке есть оплата банковской услуги.

     Одним из  важных аргументов суда апелляционной  инстанции при принятии решения  было отсутствие правовых оснований  для признания юридически обязательным  для применения налогоплательщиком вышеизложенных положений инструкции, утвержденной приказом Минфина России N 97.

     Приказ  Минфина России N 97 не прошел регистрацию  в Минюсте России, так как по  заключению Минюста России от 27.11.96 N 07-02-1126-96 данный приказ в  государственной регистрации не нуждается. Текст этого заключения налоговым органом суду не был представлен. Однако, по мнению суда, исходя из нормы  указа Президента РФ, отсутствие необходимости государственной регистрации означает, что данный акт  носит не нормативный, а технический характер и, следовательно, не является обязательным для налогоплательщиков.

     Итак, в  данном арбитражном деле суд  определил свою позицию к действию  нормативного акта Минфина России, носящего технический характер.

     Определение нормативного правового акта дается в Разъяснениях «О применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 14.07.99 N 217».  Пункт 15 Разъяснений к числу актов, не подлежащих представлению на государственную регистрацию, относит технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм ¹⁶. Но если они не содержат правовых норм, тогда в какой мере они могут быть применены? Какова будет позиция суда в применении данного акта в процессе судебного рассмотрения? Как видно из приведенного выше арбитражного дела, в случае отсутствия необходимости государственной регистрации суд может рассматривать такой акт как носящий рекомендательный характер, т. е. не влекущий за собой правовых последствий. Соответственно, вышеописанный случай довольно подробно раскрывает  сущность ведомственного нормотворчества.

                        3.3  СОЗДАНИЕ ИНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ НОРМ

                        И ИХ ВЗАИМОСВЯЗЬ С ПРАВОМ

     Социальные нормы весьма многочисленны и разнообразны. Это связано с разнообразием самих общественных отношений - предмета регулирования. В социологии они делятся по различным основаниям на соответствующие виды,классы, группы (элементарные и сложные, интенсивные и экстенсивные, прогрессивные и регрессивные, спонтанные и директивные, "живые" и "мертвые", функционирующие и нефункционирующие ) ¹⁷.

     Юридическая  наука не вдается в столь  подробную и исчерпывающую классификацию,  а подразделяет указанные нормы  в основном из таких критериев,  как способы формирования, среда  действия, социальная направленность. С этой точки зрения выделяют: моральные, религиозные,  корпоративные, нормы обычаев, нормы культуры, общечеловеческие нормы, технические нормы и другие ¹⁸. Объединяющим началом этих норм является социальный, а не технический характер. Несмотря на различия, они взаимосвязаны и не действуют изолированно одни от других, в " рафинированном " виде.

     Говоря  о праве можно обозначить, что  право - уникальный высоко значимый  и авторитетный регулятор, но  оно лишь один из компонентов системы нормативного регулирования. Выявление места и роли права среди иных социальных регуляторов имеет важное значение для понимания его природы, определения возможностей и пределов регулятивного действия. Поэтому попробуем изложить вышеописанные основные виды социальных норм во взаимосвязи именно с правом, что даст более полную картину о данном виде нормотворчества.

     Попробуем рассмотреть соотношение права и религии:

     Назначение  религии является выработка " смыслов ", позволяющих человеку  так или иначе освоить и определить свое место в мире, в котором он живет. Религия, с этой точки зрения, выступает мерилом " хорошего " поведения. Свод морально этических установлений - составная часть религиозных вероучений. Религиозные каноны представляют собой регулятивную систему, действующую в обществе с самых ранних этапов развития человечества. В античном мире религия, мораль, политика были тесно взаимосвязаны. Мировые религии: христианство, буддизм, ислам оказали огромное влияние не только на нравственную жизнь общества, но и на развитие правовых систем. Христианская религия, каноны религиозной морали оказали и оказывают значительное влияние на жизнь народов Земли. Одной из основных правовых систем современности является мусульманское право. Это право указывает мусульманину соответствующей  религии ислама "путь следования". Шариат - совокупность религиозных и юридических норм мусульманского феодального права - родился в странах Востока. Источниками шариата являются Коран, Сунна.

     В Библии, Коране и других источниках вместе с собственно религиозными канонами нашли выражение общечеловеческие нормы. Такие общечеловеческие нормы, требования содержатся, например, в Библии - в заповедях Моисея, в Нагорной проповеди. В "Моисеевых законах" установлена обязанность трудиться в течении шести дней и отдыхать на седьмой, требование почитать детям своих родителей, запрещаются убийство, воровство, лжесвидетельство. Социальные нормы нашли выражение в христианском церковном, каноническом праве. Эти нормы регулируют внутреннюю организацию церкви, взаимоотношения между церковными органами, верующих с государством, некоторые отношения в жизни верующих. В 1917 году римско-католическая церковь опубликовала кодекс канонического права ¹⁹.

         Влияние права на религию   достаточно специфично. Конституция РФ (ст. 14 ), федеральный закон " О свободе совести" гарантирует свободу совести и вероисповеданий, равноправие концессий возможность для верующих замены военной службы альтернативной гражданской службой. В Российской Федерации действуют нормы разных религиозных верований и направлений. В числе российских граждан есть православные, католики, старообрядцы, баптисты, мусульмане, буддисты, иудеи. В принятой в России " Декларации прав и свобод человека и гражданина " говорится, что каждому человеку гарантируется свобода совести, вероисповедания, религиозной и атеистической деятельности, каждый в праве исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, выбирать, иметь и распространять религиозные либо атеистические убеждения и действовать в соответствии с ними при условии соблюдения закона.

     Теперь  рассмотрим соотношение права и обычаев:

     Социальные  действия, поведение людей в обществе  регулируются так же обычаями. Обычай - это правило, утвердившееся  в общественной практике, вошедшее в привычку, в результате многократного применения, установившегося подхода к оценке определенного образа отношений, действий человека, коллектива людей. Обычай представляет собой привычную для членов общества, группы людей форму социальной регуляции.

     Общая схема  влияния права на обычаи таковы: прогрессивные обычаи стимулируются  правом, а те из них, которые  противоречат закону, квалифицируются как правонарушения. Таковыми,  в частности,  уголовный  закон признает преступле – ния, связанные пережитками местных обычаев (ст. 231 - 235 УК РФ)

     Испытывая  на себе воздействие права,  обычаи в то же время оказывают  влияние на право, При определенных  условиях обычаи признаются в  качестве источников права. В  частности, гражданское право  признает обычаи делового оборота - правило поведения, сложившееся и широко применяемое в какой - либо области предпринимательской деятельности.