Особенности развития избирательной системы в Республике Казахстан

 Вместе с тем в этот период партии практически были "выключены" из процесса передачи политического опыта и обучения навыкам политических действий для большинства населения страны. Такая "агрессивная" активность общественных объединений была связана с углублением социально-экономического кризиса, ростом политико-правовых противоречий, нерешительными и непоследовательными, половинчатыми действиями союзного руководства. Тем более, что рост антикоммунистических настроений вел к утверждению в общественно-политических организациях радикально-либеральных, или национально-государственных доктрин.» [23].

В рамках этого же этапа становления многопартийности наблюдается осознание вторичности этнической проблематики, отход от популистской демократии. Появляются новые партии, возникают новые общественно-политические движения. Причем, если на первых этапах создания общественных объединений последние возникали вследствие гражданской инициативы при лояльном отношении властей, то при создании политических партий были задействованы механизмы их образования как "снизу" (КПК, ГДК "Азат"), так и "сверху" (СПК, ПНКК, ПНЕК).

16 октября 1991 года был принят Закон «О выборах Президента Казахской ССР и определен день выборов - 1 декабря. Необходимость в короткий срок провести всеобщие выборы диктовалась скорее внешними, чем внутренними причинами. Окончательный развал Советского Союза и неопределенность организации постсоветского пространства настоятельно требовали от Назарбаева принятия мер по усилению своей власти, в том числе в плане ее легитимации, хотя бы для укрепления его позиций в отношениях с лидерами других союзных республик.  «Закон устанавливал необходимость сбора 100 тыс. подписей для выдвижения и регистрации кандидата в президенты . В тот период это была весьма внушительная цифра, аналогичная норма действовала только в России, а в других республиках, где численность населения значительно меньше, чем в РСФСР, эта цифра гораздо меньше.» )[24]

      Будучи единственным кандидатом, Назарбаев одержал убедительную победу. За него подано 98,78 % голосов избирателей, участвовавших в голосовании. 10 декабря Президент вступил в должность, и в тот же день принимается Закон «Об изменении наименования Казахской Советской Социалистической Республики - государство стало именоваться «Республика Казахстан».

Развитие государственности  в этот период идет в совершенно новых для государства условиях его суверенитета и независимости.

28 января 1993 года, после двухлетних поисков компромиссов, Верховный Совет  двенадцатого созыва принял первую постсоветскую Конституцию Казахстана, завершившую становление суверенитета республики де-юре и продолжившую утверждение подлинного конституционализма.  
      Нельзя не отметить, что Конституция 1993 г. на первом этапе переходного периода Казахстана к социально ориентированной рыночной экономике легитимировал Республику как новое независимое государство в мировом сообществе государств и солидарных наций. Конституция 1993 г. ясно дала понять, что Казахстан воспринимает себя как составную часть современной цивилизации, имеет намерения добрососедства, многополюсного и взаимовыгодного сотрудничества и привержен общечеловеческим ценностям.   
        В Конституции Республики Казахстан 1993 года, как и в прежней, Верховный Совет был наделен весьма широкими полномочиями, что затрудняло осуществление принципа разделения власти и создание системы сдержек и противовесов. Дальнейшее проведение реформ выявило неэффективность республиканских органов власти, в первую очередь представительных, которые не могли оперативно реагировать на быстро меняющиеся события и принимать адекватные решения. Результаты работы отдельных органов Верховного Совета двенадцатого созыва, функционировавших на постоянной основе, также подтверждали необходимость создания профессионального Парламента. Неработающие механизмы сдержек и противовесов позволяли Верховному Совету вмешиваться в деятельность Правительства или подменять его, что привело к досрочному прекращению деятельности представительного органа республики. 
       Период 1994-1995 годов является чрезвычайно важным в истории становления казахстанской избирательной системы. Верховный Совет тринадцатого созыва, функционировавший с апреля 1994 по март 1995 года, стал первым профессиональным Парламентом Казахстана, в котором депутаты работали на постоянной основе. 

      В те дни глава государства Н.А. Назарбаев публично заявил: "...уходит в прошлое идея сосредоточения всей власти в руках Советов. Создана реальная возможность полностью изжить элементы советской государственной системы и перейти к современному парламентаризму". [25] 
Проработав немногим меньше года, Верховный Совет тринадцатого созыва был признан нелегитимным, так как Конституционный суд признал не соответствующими Конституции некоторые нормы избирательного законодательства, в соответствие с которыми проводились выборы депутатов. [26] «Парламентский кризис сопровождался отставкой правительства, что повлекло за собой угрозу кризиса исполнительной власти. Появилась реальная опасность дестабилизации внутриполитической обстановки, потери управляемости страны и устойчивости государственной власти.» [27]

В тоже время следует признать тот факт, что в Верховном совете тринадцатого созыва были заложены предпосылки для дальнейшего развития парламентаризма в Казахстане. Как заметил в те годы Председатель Верховного Совета тринадцатого созыва А. Кекилбаев: «Создание профессионального Парламента, пожалуй, можно без всякой натяжки назвать едва ли не самым крупным событием в общественно-политической жизни нынешнего года. Начало его работы, несомненно, войдет в казахстанский исторический календарь как одна из заметных вех в становлении новой государственности и демократии… Профессионального Парламента у нас никогда не было, и мы вынуждены действовать методом проб и ошибок… Постепенно идет выкристаллизация полномочий Верховного совета, обладающего новым статусом».[28]

По мнению аналитиков из Института парламентаризма Казахстана, средний период развития государственности характеризовался  не только тем, что Казахстан остался без парламента, но и то, что в республике была ликвидирована Советская власть. [29] 
          Закон предоставил Президенту право на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета Республики Казахстан; издавать, на основе и во исполнение Конституции, акты, имеющие силу закона, устанавливал, что эти акты действуют до принятия соответствующих законов Республики Казахстан; -на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета и с последующим утверждением им осуществлять, в случае необходимости, следующие полномочия Верховного Совета: избирать Верховный суд, Высший арбитражный суд и определять порядок формирования нижестоящих судов, назначать Генерального прокурора, председателя Национального банка, освобождать от своих обязанностей председателя и судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, Генерального прокурора, председателя Национального банка; - ратифицировать и денонсировать международные договоры, решать вопросы войны и мира; - на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета самостоятельно назначать на должность премьер-министра, его заместителей, министров иностранных дел, обороны, финансов, внутренних дел, председателя Комитета национальной безопасности и глав дипломатических представительств, принимать решения о проведении референдума, вводить чрезвычайное положение. [30] 
            10 декабря Указом Президента вводится в действие закон о местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан, согласно которому в корне изменилась система власти в республике:

Маслихаты должны были избираться сроком на пять лет населением, главы областных администраций (акимы) назначаться Президентом. 
17 декабря 1993 года был опубликован Кодекс Республики Казахстан “О выборах в Республике Казахстан”, согласно которому предлагалась новая (мажоритарная) система выборов в парламент из 177 депутатов, который избирался сроком на пять лет. 
         Новым явлением в избирательной практике стало предоставление права выдвижения кандидатов в депутаты общественным объединениям, гражданам -- путем самовыдвижения и президенту. Кодекс предписывал выборы 135 кандидатов -- по территориальным округам и 42 -- по президентскому списку. [31]

Изменился и порядок выдвижения кандидатов. Для регистрации кандидата в депутаты Верховного Совета необходимо было собрать 3 000 подписей, в местные представительные органы власти -- маслихаты- собрания депутатов, не менее 3% избирателей данного округа. 
Выборы были назначены на 7 марта 1994 года, то есть на всю избирательную кампанию отводилось 3 месяца. Прошли регистрацию и стали кандидатами в депутаты 744 человека, из которых 346 были выдвинуты от общественных организаций и 345 (почти 50%) -- самовыдвиженцы. “Азат” и “Желтоксан” бойкотировали выбора, не выставив своих кандидатов.

7 марта 1994 года состоялись выборы в первый Парламент суверенного Казахстана. Было избрано 176 депутатов, из них: по президентскому списку 42; от общественных объединений -- 75; самовыдвиженцы -- 59. Политический состав выглядел следующим образом: СНЕК -- 33; профсоюзы -- 11; Народный конгресс  8; Крестьянский союз  4; Славянское движение “Лад” 4. 
Оценки Центральной избирательной комиссии и оппозиции по поводу демократичности и законности прошедших выборов были диаметрально противоположны. По официальным оценкам, в Казахстане состоялись безусловно демократичные свободные выборы. В выборах приняло участие не менее 75% избирателей. [32]

Оценки оппозиции и международных наблюдателей были значительно менее оптимистичны. По их оценкам, прошедшие в марте 1994 года выборы не являлись демократичными и не соответствовали международным стандартам, принятым, в частности ОБСЕ, следовательно, данный парламент не может считаться легитимным. В частности, международными наблюдателями было отмечено нарушение в ходе выборов всех 10 пунктов Хартии о выборах: 
мало времени на избирательную кампанию; произвол избирательных комиссий при регистрации кандидатов в депутаты;  наличие президентского списка, что означает -- 20% членов парламента назначаются исполнительной властью; 
принцип голосования -- “семейным списком”, один за всех. По оценкам наблюдателей, таким образом голосовало от 35 до 50% избирателей; практика “двойных списков” -- одни на избирательном участке, одни на вынос; практически полное отсутствие достоверной и полной информации о”выборах; существование закрытых избирательных участков (например, для военнослужащих), где невозможно проверить свободу волеизъявления;  препятствия для независимых средств массовой информации (так, телеканал ТВ-М отключался с завидным постоянством перед всеми выборами в республике). [33]

В апреле 1994 года новый парламент начал свою работу. Особенностью второго парламента стало формирование парламентской оппозиции. Ее сформировали большинство депутатов от фракций Социалистической партии, Федерации профсоюзов, Народного конгресса Казахстана, создавшие в парламенте группу “Прогресс”. Главным требованием оппозиции стал отказ от рекомендаций Международного валютного фонда, следование которым, по мнению парламентской оппозиции, могло привести к социальному взрыву.  Уже в мае 1994 года парламент продемонстрировал характер, приняв беспрецедентное “Заявление Верховного Совета РК”, выразившее недоверие социально-экономической политике правительства С. Терещенко. Массированная критика правительства со стороны различных политических сил дала свои результаты. Осенью 1994 года президент потребовал отставки правительства в полном составе. По представлению Президента, новым Премьер-министром страны был утвержден А. Кажегельдин.

Четвертый период развития государственности. Новый парламент проработал менее года. В марте 1995 года в политической жизни Казахстана разразился новый политический кризис.

Один из кандидатов в депутаты парламента, не прошедший этап регистрации, Т. Г. Квятковская предъявила иск Центральной избирательной комиссии в Конституционный суд Казахстана о нарушении Кодекса о выборах в Абылайхановском избирательном округе. После длительного разбирательства, 6 марта 1995 года Конституционный суд принял решение. В принятом постановлении суда отмечалось, что “введенная Центризбиркомом методика подсчета голосов… по существу изменила установленную Кодексом о выборах избирательную систему. Тем самым Центризбирком нарушила ст.60 Конституции, превысив свою компетенцию”. Этим постановлением были поставлены под сомнение итоги выборов и, следовательно, легитимность самого парламента. 8 марта Президент, пользуясь правом, данным ему Конституцией, внес возражения на постановление Конституционного суда. 9 марта такое же возражение было внесено председателем Верховного Совета А. Кекильбаевым. [34] 10 марта 1995 года Конституционный суд преодолел внесенные возражения и двумя третями голосов принял определение; “…отклонить возражения Президента и Председателя Верховного Совета Республики Казахстан и подтвердить постановление Конституционного суда от 6 марта 1995 года. Определение обжалованию не подлежит”. 11 марта Верховный Совет принял Конституционный закон “О внесении изменений и дополнений в Конституцию” и постановление “О приостановлении деятельности Конституционного суда”, однако эти документы не могли иметь юридической силы.  В тот же день Н. Назарбаев обратился в Конституционный суд с запросом о правовых последствиях постановления от 6 марта 1995 года. В запросе Президент просил дать разъяснения по следующим вопросам: Означает ли это постановление Конституционного суда неконституционность выборов в Верховный Совет, состоявшихся 7 марта 1994 года, а также неконституционность полномочий избранных депутатов Верховного Совета; Если полномочия депутатов парламента неконституционны, кто вправе принимать решения законодательного характера; Означает ли решение Конституционного суда, что Закон “О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий” от 10 декабря 1993 года продолжает действовать. В этот же день Конституционный суд в своем разъяснении дал положительные ответы на вопросы Президента. Казахстан опять остался без парламента. В тот же день Президент подписал Указ “О мерах, вытекающих из постановления Конституционного суда РК от 6 марта 1995 года.. В соответствии с ним для оказания помощи депутатам в трудоустройстве, обеспечения сохранности имущества Верховного Совета и других вопросов была образована государственная комиссия под руководством вице-президента Е. Асанбаева. Нелегитимность парламента означала и нелегитимность правительства, сформированного с участием нелегитимного парламента. Поэтому в тот же день, 11 марта 1995 года правительство в полном составе подало в отставку, которая была принята Президентом. В соответствии с законом о временном делегировании Президенту дополнительных полномочий, он назначил Премьер-министром А. Кажегельдина и поручил ему сформировать правительство. В тот же день Президентом была принята отставка Центризбиркома. Реакция на эти стремительные события была, как и следовало ожидать, различной. 14 марта 130 депутатов парламента под председательством О. Сулейменова приняли Обращение “К избирателям Казахстана, к парламентам и международным организациям”. В Обращении, в частности говорилось: “…Механизмов роспуска Верховного Совета предусмотрено только два: самороспуск, когда большинство депутатов подают заявления о добровольном сложении депутатами полномочий. Отзыв депутатов своими избирателями.

Других правовых оснований для роспуска Верховного Совета и местных представительных органов ни в Конституции, ни в других законах РК не содержится. Поэтому мы считаем, что решения Конституционного суда и его толкование являются актами не правового, а политического характера. 12 марта 1995 года министр иностранных дел Казахстана на встрече с послами иностранных государств сделал заявление о том, что казахстанский парламент принял решение о “самороспуске”. Мы заявляем: такого решения не было и нет.”

В тот же день 72 депутата Парламента заявили о трехдневной голодовке. 16 марта 22 депутата отказались покинуть здание Верховного Совета. В своих заявлениях и интервью депутаты Парламента заявляли, что действия Конституционного суда и Президента являются совместной политической акцией, что их цель -- получение дополнительных полномочий или такого парламента, который даст их президенту. Прогнозы экс-депутатов были пессимистичны -- Казахстан ожидают времена закрытия демократических институтов, коммунистического “единогласия” и политических преследований. Реакция за рубежом также была различной. Россия заявила, что произошедшее -- внутреннее дело Казахстана. [35] Более эмоциональной была оценка произошедшего посла США В Казахстане У. Кортни. Посол сделал заявление, в котором назвал решение Конституционного суда торжеством демократии в республике. В официальном интервью У. Кортни пошел еще дальше -- “Казахстан представляет собой уже не школьника, а учителя демократии” (в ответ на это заявление депутат парламента В. Чернышев пообещал сжечь себя перед зданием американского посольства). Спустя месяц, 29 апреля 1995 года состоялся референдум о продлении сроков полномочия Президента до 2000 года. По официальным данным, в голосовании приняло участие свыше 91% граждан, имевших право голосовать, свыше 95% из них высказались за продление полномочий. Таким образом, с марта по декабрь 1995 года в Казахстане отсутствовала законно избранная законодательная власть. В стране был установлен режим личной власти Президента.

   В июне 1995 года, не дожидаясь выборов нового Парламента, Н. Назарбаев представил на суд общественности свой проект новой Конституции Казахстана, который назывался "Конституция Казахской республики". Проект имел принципиально иную, в сравнении с действующей Конституцией, структуру и состоял из 8 разделов и 95 статей.

   В начале июля 1995 года проект был вынесен на всенародное обсуждение, срок его был определен в один месяц, до 30 июля 1995 года, после чего проект Конституции предполагалось вынести на референдум.

В ходе обсуждения большая часть критических замечаний касалась отражения вопросов власти и прав человека в проекте. Так, в заявлении шести членов Конституционного суда отмечалось, что, по их мнению, в проекте заметно сужен объем прав и свобод человека и гражданина, искажен принцип разделения властей, что не дает основания для признания предложенной конституционной модели Казахстана в полной мере демократическим правовым и социальным государством. По мнению авторов заявления, в проекте сильно увеличен объем президентской власти - проект "ставит под сомнение не только президентскую, но и в целом республиканскую форму правления".