Правотворческий процесс и его этапы

Политическая  эволюция советской формы народного  представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей. В ходе конституционной реформы 1988 – 90 – х гг. была учреждена «двухэтажная» парламентская система: избираемый всенародно Съезд народных депутатов и формируемый им постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет. Выборы Съезда народных депутатов СССР (1989 г.) и Съезда народных депутатов РСФСР (1990 г.) проходили, хотя и не без некоторых архаичных ограничений, но вполне демократично, на альтернативной основе, и стали важным шагом в развитии системы народного представительства. Первый Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся 16 марта 1990 г., провозгласил разделение законодательной, исполнительной и судебной властей «важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» и принял новую редакцию ст. 6 Конституции РСФСР, устранив из нее упоминание о руководящей роли коммунистической партии. После выборов Президента РСФСР, состоявшихся 12 июня 1991 г., шестой Съезд народных депутатов постановлением от 21 апреля 1992 г. закрепил в Конституции РФ разделение властей как основополагающий принцип организации государственной власти.

Реально страна переживала переходный период, когда, с одной стороны, сохранялся «полновластный» Съезд народных депутатов, а с другой – существовали Президент, двухпалатный Верховный Совет, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды, действовавшие фактически на основе принципа разделения властей. Противостояние обострилось в результате борьбы между Президентом, Верховным Советом и Съездом народных депутатов, разгоревшейся на фоне экономического кризиса, вызванного попыткой проведения радикальных экономических реформ. Провозгласить и закрепить в Конституции принцип разделения властей оказалось значительно легче, чем научиться управлять в соответствии с этим принципом, предполагающим высокую правовую культуру всех участников конституционного процесса.

Итогом  нараставших противоречий стал острый политический кризис сентября - октября 1993 г., завершившийся вынесением на всенародное голосование 12 декабря 1993 г. ныне действующей Конституции РФ.

По сравнению  с предыдущей в действующей Конституции  РФ принцип разделения властей реализован более последовательно и полно. Однако обстоятельства ее принятия обусловили ряд особенностей в реализации этого  принципа: подчеркнутый приоритет президентской  власти, ограничение контрольных  полномочий парламента, усложненный  механизм отрешения от должности  Президента и облегченный механизм роспуска Государственной Думы, подчинение исполнительной власти Президенту и  ее фактическая независимость от парламента и др.

Продвижение России по пути создания гражданского общества и правового государства  приведет, по – видимому, к совершенствованию ряда институтов и положений ныне действующей Конституции, в частности, к укреплению самостоятельности и ответственности Правительства и расширению полномочий палат Федерального Собрания. ²

3. Этапы и стадии правотворческого  процесса в РФ

Принятие закона состоит из нескольких последовательных стадий, совокупность которых называется законодательным  процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком.

Нарушение конституционного порядка  прохождения законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция  РФ и Регламенты палат детально регламентируют законодательный процесс.

В Российской Федерации законодательный  процесс состоит из следующих  основных стадий:

• Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение,
• Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой,
• Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой,
• Рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий,
• Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации,
• Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ,
• Повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ,
• подписание и обнародование законов Президентом России Конституция Российской Федерации. ³

Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными. Так, к примеру, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобрения его верхней палатой или отклонения Президентом РФ. Однако высший закон РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих палатах федеральных конституционных законов. Этот порядок регламентируется ч.2 ст. 108 Конституции РФ.

Законодательный процесс начинается с законодательной инициативы и  предварительного рассмотрения. Право  законодательной инициативы – это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Отличие законодательной инициативы состоит в обязательности рассмотрения, этим она отличается от простого желания конкретного лица, организации и т.д. внести свое предложение в парламент, что заблокировало бы его работу.

Поэтому Конституции и законы ясно очерчивают круг субъектов, обладающих подобным правом. Согласно ч.1 ст. 104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также высшие судебные органы: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ (по вопросам их ведения).

Возможна совместная законодательная  инициатива субъектов. Не исключается  совместное осуществление законодательной  инициативы и другими ее субъектами.

Внесению законопроекта в законодательный  орган предшествует весьма продолжительная  работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права  законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения.

Законопроекты вносятся в Государственную  Думу (ч.2 ст. 104 Конституции), вносимый законопроект в соответствии с регламентом Государственной Думы должен сопровождаться: необходимыми обоснованиями, включая финансово-экономическое, когда его реализация требует дополнительных материальных затрат; перечнем нормативных правовых актов, отмена, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона, и другими документами.

Отвечающий всем этим требованиям  законопроект регистрируется – контроль за регистрацией осуществляется Комитетом, после чего он Советом Думы передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов, согласно их предметной компетенции. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов направляются этим субъектам для дачи предложений и замечаний. Они также могут быть направлены на заключение Правительства РФ, министерств, ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу, причем ряд законопроектов, определенный ч.3 ст. 104 Конституции, может быть внесен, только при наличии заключения Правительства. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы.⁴

После предварительного рассмотрения законопроекта комитеты выносят  его на рассмотрение нижней палаты. Процедура принятия федерального закона Государственной Думой, в соответствии с ее регламентом осуществляется в трех чтениях.

Во время первого чтения обсуждаются  основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада  инициатора проекта, затем заслушиваются  содоклады и проводятся прения. По завершении прений Государственная  Дума приступает к принятию решения  по законопроекту с учетом всех высказанных  замечаний и предложений. В случае принятия законопроекта Дума может  установить сроки подачи поправок к  нему и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение  о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. В случае решения о принципиальном одобрении  законопроекта и продолжении  работы над ним (случай первый) он передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.

Решение по законопроекту считается  принятым, если за него проголосовало  большинство от общего числа (общее число согласно ч.3 ст. 95 Конституции, - 450 депутатов) депутатов Государственной Думы (ч.2 ст. 105 Конституции); эта часть статьи относится ко всем трем чтениям законопроекта в нижней палате.

Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации. Поправки к законопроекту, принятому  в первом чтении, поступают в соответствующий  комитет Гос. Думы, Такие поправки вправе вносить все субъекты, наделенные правом законодательной инициативы, причем высшие судебные органы могут вносить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.

Ответственный комитет изучает  и обобщает поправки. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет  Государственной Думы для включения  в календарь рассмотрения палатой  вопросов во втором чтении. В ходе второго  чтения депутатам сообщается об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах  их рассмотрения, и они обсуждают  поправки, принимая их или отклоняя. В результате происходит принятие законопроекта  за основу или его отклонение. Если он принят за основу, то депутаты голосуют за принятие его или же отклонение. Принятый во втором чтении, он направляется в ответственный комитет, который вместе с правовым управлением Аппарата Думы устраняет возможные внутренние противоречия, устанавливает правильные взаимосвязи статей и редакционную правку с учетом изменения текста в ходе второго чтения. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

При третьем чтении не допускаются  внесение в законопроект поправок и  возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Федеральный закон  считается принятым, если он одобрен  большинством не менее 2/3 от общего числа  депутатов нижней палаты. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совету Федерации (ч.3 ст. 105 Конституции РФ). Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы.

В случаях, если принятый Думой федеральный  закон не подлежит обязательному  рассмотрению Советом Федерации  в соответствии со ст. 106 или ст. 108 Конституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен верхней палатой, то в течение пяти дней данный документ направляется нижней палатой Президенту РФ для подписания и обнародования (ч.1 ст. 107 Конституции)

Принятый Государственной Думой  федеральный закон в соответствии с ч.3 ст. 105 Конституции РФ передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения.

Поступивший из нижней палаты федеральный  закон регистрируется в верхней  палате российского парламента и  в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами  и материалами направляется всем членам Совета Федерации.⁵

Председатель Совета Федерации  или, по его поручению, заместитель  Председателя СФ определяет комитет, ответственный  за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах  и при наличии замечаний по данному закону направляют их в вышеназванный  комитет. Рассматривая закон, комитет  большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов комитета решает одобрить и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать палате рассмотреть закон на своем заседании.

Конституция Российской Федерации  предусматривает, что Совет Федерации  может в течение 14 дней рассматривать  принятый Государственной Думой  федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит  от возможности регулируемых законом  отношений, от степени учета в  нем интересов субъектов Федерации. Таково общее правило, вытекающее из ч.4 ст. 105 Конституции РФ.

Установленный Конституцией четырнадцатидневный  срок, в течение которого Совет  Федерации рассматривает поступивший  из Думы закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в СФ (исключая нерабочие дни).

В соответствии со ст. 106 Конституции, фиксирующей исключение из этого  правила (вытекает из ч.4 ст. 105), обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы, по вопросам:

1. федерального бюджета;
2. федеральных налогов и сборов;
3. финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
4. ратификации и денонсации международных договоров РФ;
5. статуса и защиты государственной границы РФ;
6. войны и мира;

Рассмотрение закона в Совете Федерации  начинается с оглашения заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом, и депутаты обсуждают  данный закон. По результатам обсуждения СФ может одобрить или отклонить  его. Постановление СФ об одобрении  федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты. Началом рассмотрения закона, подлежащего  обязательному рассмотрению в СФ, считается принятие палатой решения  о включении вопроса о рассмотрении данного закона в повестку дня  заседания СФ.