Принцип разделения властей и его реализация в Российской Федерации

До недавнего  времени, президент России избирался  гражданами РФ сроком на четыре года с возможностью переизбрания на второй срок. Однако совсем недавно была внесена вторая поправка к Конституции РФ, продлевающая срок президентских полномочий еще на два года. Тем самым Президент РФ может находиться на своем посту шесть лет и переизбраться на второй срок. В случае победы на выборах, он пробудет на своем посту 12 лет, что является прецедентом для новейшей политической истории. Президент РФ не подотчетен  Федеральному Собранию, не несет перед ним политической ответственности и может быть отрешен от должности только за совершение государственной измены или иного тяжкого преступления. Указы и распоряжения Президента РФ, с одной стороны, должны соответствовать КРФ и федеральным законам (то есть они являются подзаконными актами), с другой стороны, они являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. По сложившейся конституционной практике Президент РФ издаёт указы не только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено Конституцией РФ и федеральными законами, но и в случае обнаружения пробелов в законодательстве.

Президент РФ не один выполняет свой нелегкий труд. Как уже говорилось, в государственной  работе ему оказывают помощь все  ветви власти, каждая из которых  действует в пределах своей компетенции. Президент обеспечивает  лишь общую координацию, не  является указывающей инстанцией, а действует совместно с другими ветвями власти. В сфере взаимодействия с парламентом президенту РФ принадлежат весьма значительные полномочия. Пользуясь правом законодательной инициативы, может вернуть одобренный парламентом законопроект для повторного обсуждения, подписать, обнародовать закон, назначить выборы в Государственную Думу и распустить ее, если ее деятельность противоречит Конституции РФ. Пользуясь большим влиянием на парламент, Президент РФ не может сам принимать законы. Издаваемые Президентом нормативные акты не должны противоречить Конституции РФ. Президент может назначить Председателя Правительства и по его представлению заместителей председателя и федеральных министров, принимает решение об отставки правительства. Для того, чтобы ограничить влияние Президента на Правительство введены ряд сдержек. Прежде всего Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Однако если Государственная Дума трижды отвергнет кандидатуру Председателя Правительства, то Президент вправе сам его назначить и при этом распустить Государственную Думу и объявить о новых выборах. Реализация такого полномочия создает, конечно, особую неординарную ситуацию, которая все же не может привести к установлению единоличного президентского правления. Конституция не допускает этого.

Если Государственная Дума будет все-таки распущена, то новые выборы должны быть назначены в такие сроки, чтобы Государственная Дума нового созыва собралась на новое заседания не позднее чем через четыре месяца после роспуска. Это позволяет ограничить период бесконтрольной работы Правительства, когда его работа не контролируется Парламентом. Поскольку, по Конституции, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, то тем самым исход выборов предрешает судьбу Правительства. Правда сам Президент может не согласится с Государственной Думой и не отправлять после выражения ей недоверия в отставку. Для того, чтобы решение о недоверии возымело должный эффект, оно должно быть подтверждено Государственной Думой по истечению трех месяцев. В случае если имел место досрочный роспуск Государственной Думы, Президент не может в течение года после выборов вновь распустить палату. Следовательно, остается только один выход — отставка Правительства.

Государственная Дума не может быть распущена Президентом:

1. в течение года после ее избрания;
2. с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
3. в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;
4. в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Механизм, заложенный в Конституции Российской Федерации  для разрешения возможного конфликта  между законодательной и исполнительной властями, отличается большой сложностью. Президент — арбитр в споре между властями — может, во всяком случае теоретически, осуществлять в течение нескольких месяцев управление страной посредством Правительства, не пользующегося поддержкой Государственной Думы. После выборов Президенту так или иначе придется считаться с результатами выборов. Тем не менее, следует признать, что глава государства обладает большими возможностями для воздействия на законодательную и исполнительную власти.

Президент РФ определяет основные направления внешней политики РФ, представляя страну на международной  арене. «Президент формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, формирует Администрацию Президента»¹¹. Он является лицом своей страны и по нему судят о стране в целом. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил и в случае угрозы агрессии вводит военное положение, а в особых случаях — чрезвычайное положение. Он решает вопросы гражданства, представляет кандидатуры для назначения на высшие государственные должности (например, Председателя Центробанка, судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора Российской Федерации и др.). Он формирует Совет Безопасности и Администрацию Президента, назначает полномочных представителей Российской Федерации, высшее командование Вооруженных сил. В России не предусмотрена парламентская ответственность главы государства. Это значит, что парламент не может заставить Президента уйти в отставку. Но это не значит, что глава государства свободен от следования предписаниям Конституции и законов. Если его деятельность приобретает противоправный характер, вступает в действие специальный механизм ответственности (импичмент). Президент Российской Федерации может быть привлечен к ответственности только в случае государственной измены или совершения иного тяжкого преступления. Наличие признаков такого преступления должно быть подтверждено Верховным судом РФ. После выдвижения обвинения следует довольно сложная процедура выражения импичмента.

Досрочное прекращение  полномочий Президента возможно в случае:

1. его отставки;
2. стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;
3. отрешения от должности.

Тем самым видно, какую большую роль играет Президент РФ в деле управления страной и как он может влиять на те, или иные политические решения. В тоже время Президент не может нарушить Конституцию РФ и обязан действовать строго по закону, будучи гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

§ 2. Законодательная власть

Ст.10 Конституции  РФ гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Впервые о принципе разделения властей говорил известный  российский государственный деятель  М.М. Сперанский, предложивший два проекта  государственного устройства, которые  могли бы стать базой для перехода к конституционной монархии. Но дальше разговоров дело не пошло. Реальные попытки осуществления принципа разделения властей были предприняты только в начале XX века после русских революций 1905 и 1907 годов. 23 апреля 1906 года вступили в силу Основные государственные законы. В гл. 1 дана формулировка верховной власти: «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть». Власть управления также принадлежала императору «во всем ее объеме», но законодательную власть император осуществлял «в единении с Государственным Советом и Государственной Думой», и никакой новый закон не мог быть принят без их одобрения и вступить в силу без одобрения императора. Однако ст. 87 Основных законов предоставляла возможность императору по представлению Совета министров принимать указы законодательного характера в случаях, когда имелась такая необходимость, а сессия Думы и Совета прерывалась. Но после открытия законодательной сессии в течение двух месяцев такой указ должен был вноситься в одобрение Думы, иначе он автоматически прекращал свое действие.

После октябрьский  событий с историческим выстрелом  Авроры была принята новая Конституция 1918 года, по которой законодательную  власть в РСФСР осуществляли сразу  три высших органа. «Создатели Конституции отбросили почти все выработанные к тому времени демократические принципы представительной системы. Ни о каких парламентских учреждениях, ответственном правительстве, признании прав оппозиции, подчинении государства праву и т.д. не было и речи. Проблема превышения власти или ее злоупотреблений не вставала, а потому оказался ненужным принцип разделения властей»¹². Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК. Последний мог издавать декреты и распоряжения в области государственного управления, носившие общеобязательный характер. Наиболее значимые из них утверждались ВЦИК.

По Конституции РФ 1993 года (статья 94) Федеральное собрание признается парламентом России. Согласно ч.1 ст. 95 Конституции Федеральное 
Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов федерации. На сегодняшний день почти все федерации в мире парламенты, состоящие из двух палат. Совет Федерации, именуемый также верхней палатой парламента, в который входят по два представителя от каждого субъекта — по одному от законодательной и исполнительной власти, представляет субъекты Российской Федерации. Государственная Дума, избираемая по пропорциональной системе, является представителем российского народа и основных политических сил. Законодательная власть является самостоятельной и не зависит от других ветвей власти, с которыми она все же находится в тесном взаимодействии. Парламент образуется на основе народного волеизлияния и не находится под руководством Президента или судебных органов. Президент Российской Федерации, обладая широкими полномочиями в сфере управления государством, является участником законодательного процесса, обладая правом вето. Конституционный суд РФ может объявить любой закон полностью или частично неконституционным, что значит утрату им юридической силы. Федеральное Собрание также имеет рычаги воздействия на Президента РФ и на формирование судебных органов. Это позволяет поддерживать конституционный порядок и сбалансированность всех ветвей власти.

Федеральное Собрание состоит  из двух палат, что предполагает их значительную самостоятельность, проявляющуюся  в их компетенции и раздельном заседании. Только в трех случаях Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться для совместных заседаний:

1. Для прослушивания посланий Президента РФ,
2. Для прослушивания посланий Конституционного суда РФ,
3. Для заслушивания выступлений глав иностранных государств.

Статья 94 указывает, что  Федеральное собрание является представительным и законодательным органом России. Представительство — очень широкое понятие. В отношении государственных органов обычно полагают, что речь идет о представительстве интересов и воли избирателей, а мандат на такое представительство дают сами избиратели на выборах. В России в полной мере представительным органом является Государственная Дума, избираемая непосредственно гражданами. Думается, можно согласиться с мнением разработчиков проблемного комментария к Конституции РФ, согласно которому о представительном характере верхней палаты говорить приходится с натяжкой. Члены Совета Федерации, за исключением первого его созыва в 1993-1995 гг., не избираются населением именно в качестве членов этой палаты Федерального собрания. Большинство из них избирается либо в качестве депутата законодательного органа субъекта РФ, либо в качестве главы администрации (Президента, губернатора, мэра) субъекта Федерации, а уже членом Совета Федерации они становятся по должности. В отношении понятия «законодательный орган» в Конституции имеется четкое представление. Законодательный орган реализует законодательную составляющую государственной власти, закрепленную в ст. 10 Конституции. Сущность Федерального собрания как законодательного органа России состоит в том, «что парламент РФ обладает правом принимать общеобязательные для исполнения на территории страны нормативно-правовые акты — федеральные конституционные законы и федеральные законы в пределах своей компетенции.»¹³

Будучи законодательным  органом, Федеральное собрание вместе с тем исполняет и некоторые  довольно ограниченные контрольные  функции за исполнительной властью. Этот контроль осуществляется посредством  утверждения федерального бюджета  Государственной Думой, а также использование права отказывать в доверии к правительству, которое в этом случае может быть отправлено в отставку Президентом РФ.

Также для наиболее полного  контроля за государственным бюджетом парламент организует Счетную Палату, которая работает согласно федеральному закону. Статус Счётной палаты Российской Федерации определяется Конституцией РФ и Федеральным законом «О Счётной палате Российской Федерации», согласно которому Счётная палата Российской Федерации — это постоянно действующий орган финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему. В рамках своих задач Счётная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Она является контрольным органом Федерального Собрания, но не является его структурным подразделением и формально не относится к законодательной, исполнительной или судебной ветви власти. Счётная палата осуществляет также оперативный контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, за использованием кредитных ресурсов, за внебюджетными фондами, за поступлением в бюджет средств от управления и распоряжения федеральной собственностью, за банковской системой.

В этом контроле над исполнительной властью проявляется сущность принципа разделения властей. Пускай этот контроль не такой сильный, каким хотелось бы его видеть, но он все же есть и это не может не обнадеживать. Статьи 102 и 103 также являются юридическим выражением системы сдержек  противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Там перечисляются вопросы, которые находятся в ведении Совета Федерации и Государственной Думы. Последнее слово по этим вопросам остается за соответствующей палатой — верхней или нижней. Тем не менее, некоторые решения парламента могут иметь неоднозначные последствия, например, решение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству фактически определяет судьбу не Правительства, а самой Государственной Думы. Несмотря на это, своими решениями о назначении выборов Президента РФ и его отрешения, парламент может существенно влиять на политическую жизнь в стране.

Кадровые назначения, осуществляемые Советом Федерации, о которых говорится в ст.102 (назначение судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего  Арбитражного Суда РФ, назначение на должность  и освобождение от должности Генерального прокурора РФ) тоже входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях. Установленный законодательно новый способ образования верхней палаты вызывает много нареканий, в особенности у руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. По мнению А. Тулеева, Совет Федерации в новом составе не представляет никакой ценности для Российской Федерации. В том виде, в котором он сформирован, когда в палату делегируются представители субъектов, Совет Федерации просто не нужен. Общий вывод, формулируемый в данном контексте, сводится к следующему: верхняя палата в этом составе проработает недолго. «Нынешний этап в жизни Совета Федерации переходный, — заявляет в этой связи губернатор Липецкой области О. Королев, — это уже третья по счету реформа верхней палаты, но будет еще и четвертая — последняя»¹⁴