Принципы и механизмы разграничения государственной собственности

 Таблица 1 - Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (млрд. рублей)

Источниками финансирования дефицитов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации  будут являться кредиты кредитных  организаций, бюджетные кредиты из федерального бюджета, государственные (муниципальные) ценные бумаги, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Существенным  отличием муниципальной собственности  от государственной в правовом поле является юридическое закрепление в нормативных правовых актах нормы, что собственником муниципальной собственности является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования.

Во всех нормативных  правовых актах, содержащих нормы муниципальной собственности, указывается, что население реализует свои собственнические права через представительные и исполнительные органы власти, а в ряде случаев непосредственно.

Однако данная норма является декларативной, так как не существует в природе актов, описывающих механизм передачи муниципальной собственности от населения органам власти и управления.

Таким образом, отличие государственной собственности  от муниципальной собственности «лежит» только в законодательном поле, по экономической же природе они во многом схожи.

1.2. Зарубежный опыт управления госсобственностью

Опыт индустриально  развитых стран однозначно показывает, что государственная собственность как непременный атрибут существует и при рыночной экономике. Уменьшение ее доли и роли в экономике в западных странах не наблюдается.

Наоборот, тенденция  к возрастанию и расширению роли государства в качестве крупнейшего  собственника, ключевого коллективного  субъекта экономической деятельности и участника рыночных отношений сохраняется.

Государственная предпринимательская деятельность имеет место во всех странах, в  том числе и через смешанные  государственно-частные предприятия, при этом размеры государственного сектора экономики считаются  оптимальными благодаря эффективной реализации возложенных на него общественно-полезных функций.

Для адекватной оценки масштабов  и потенциала государственного предпринимательства  нужно четко выделить предприятия, которые по условиям и целям хозяйствования могут быть сопоставимы с частными. Следует отметить, что в настоящее время в развитых странах функционируют государственные предприятия трех видов:

• Предприятия, существующие в формах акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
• Предприятия, капитал которых не разделен на акции или паи и которые в принципе являются самостоятельными субъектами права со своим обособленным имуществом и с самостоятельной имущественной ответственностью (унитарные предприятия).
• Так называемые казенные предприятия, которые не обладают ни хозяйственной, ни финансовой, ни правовой самостоятельностью; их финансирование и доходы проходят через государственный бюджет.[24]

Первый вид является наиболее гибким, поскольку применяемые  организационно-правовые формы унифицированы  и создают возможности для интеграции государственного и частного капитала. Государственные акционерные общества – наиболее независимая и самостоятельная по отношению к государству категория предприятий. Они не входят в систему органов государственного управления и наиболее распространены в капиталоемких отраслях. Таковы, в частности, отрасли производственной инфраструктуры, в которых, как правило, сосредоточен государственный капитал. Государственные предприятия в этой организационно-правовой форме существуют в таких странах, как Франция, Испания, Италия.

Второй вид – государственные унитарные предприятия. Такая система организации деятельности предприятия в настоящее время является практически единственной в Англии, преобладает во Франции, используется в ФРГ.

Исследователи отмечают, что правовая организация государственных предприятий, относящихся к этой группе, отличается большим разнообразием не только в различных странах, но даже в пределах одной страны. Ни в одной из названных стран нет какого-либо единого законодательного акта, которым общим образом регулировалось бы правовое положение таких государственных предприятий, поэтому практически каждое существует на основе закона или статута, предназначенного именно для данного субъекта хозяйствования.[20]

Среди различных организационно-правовых форм таких предприятий наибольший интерес представляет форма, получившая в Англии название публичной корпорации, в ФРГ – публичного учреждения, в США – правительственной корпорации, в Японии – общественной корпорации. Во Франции предприятия, обладающие основными признаками, свойственными английской публичной корпорации, определяются как публичное учреждение, либо как публичное предприятие.

Как правило, публичные  корпорации объединяют в своем составе  целый ряд предприятий, исследовательских  центров и т.п.

Корпорация является юридическим  лицом и обладает обособленным имуществом. В качестве примеров публичных корпораций в Англии можно привести национальное управление угольной промышленности, корпорацию по вещанию Би-Би-Си (СМИ), во Франции – «Электрисите де Франс», «Газ де Франс», Комиссариат по атомной энергии и др.[24]

Унитарные предприятия, как  и частные, подлежат обычному налогообложению  и подчиняются нормам частного права. Как правило, органы управления публичными предприятиями назначаются государством. Так, во Франции важную роль играет формируемый правительством административный и наблюдательный совет предприятия. Его председатель, а в ряде случаев и генеральный директор, назначаются правительством.

Опыт Великобритании также  подтверждает определенную роль государства в формировании и функционировании органов управления публичным предприятием. Государственная корпорация, типичная для этой страны форма самостоятельного публичного предприятия, управляется советом директоров, назначаемым правительством.[21]

Казенные предприятия  не имеют ни юридической, ни хозяйственной, ни финансовой самостоятельности, не платят налогов, все их доходы и расходы  проходят через государственный  бюджет. И по закону, и фактически они входят в систему государственного управления и непосредственно управляются каким-либо министерством, ведомством или органом местного самоуправления. В обороте они выступают не от своего имени, а от имени государства или той его части, в ведении которой находятся (регион, община). Чаще всего такие предприятия находятся на дотации государства, так как реализация их продукции и услуг осуществляется по заниженным ценам.

Эти предприятия или  обеспечивают деятельность управляющего ими органа, или занимаются производством услуг для удовлетворения общественных нужд. К этой группе предприятий относятся: в Великобритании – Правительственная типография, пороховые заводы и королевские доки; в Нидерландах – почта и связь, государственные типография и издательство; в Италии – Управление железными дорогами, Управление почтовыми услугами; во Франции – пороховые заводы, гобеленовые мастерские, почта, телеграф и телефон, полиграфические предприятия; в Германии в ведении земель – пивоваренные заводы, предприятия по добыче соли и торфа, некоторые виноградарские хозяйства.[24]

Экономическое значение такой разновидности  государственных предприятий, как  и их число, невелико. Казенные предприятия  не обладают ни одним из признаков, используемых для идентификации предпринимателя, поэтому сектoр государственного предпринимательства следует рассматривать как формирование предприятий первых двух видов.[20]

В рыночной экономике  государство не конкурирует с частным бизнесом, а берет на себя ответственность и сосредотачивает свои экономические возможности в сферах и отраслях национального хозяйства стратегического назначения. В связи с этим, предпринимательская деятельность соединяется с осуществлением государственных программ развития и соответствующих проектов, эффективность которых выявляется в долгосрочном плане.

Реализация государственной собственности осуществляется также посредством действия норм и правил, которые, воздействуя на все сферы национального хозяйства, формируют своеобразный эффект мультипликатора. Этот эффект срабатывает в негосударственном секторе экономики, особенно если государственная собственность реализуется в смешанном составе и воспроизводится, в конечном счeте, через рыночную конкуренцию.

1.3. Современное состояние и перспективы управления государственной собственностью в РФ

Процесс становления  эффективной системы хозяйствования в России протекает сложно и противоречиво. Реализация политики приватизации не дала положительных экономических результатов.

Очевидно, что  практика осуществления трансформации  собственности требует корректировки  курса структурных преобразований собственности. В связи с этим на повестку дня встает вопрос о путях дальнейшего реформирования отношений государственной и муниципальной собственности с целью повышения экономической и социальной эффективности общественного производства.

Для реализации этой цели предлагаются различные меры, начиная от проведения дальнейшей радикализации  приватизационного процесса до национализации предприятий.

В сложившейся  ситуации государственная политика регулирования отношений собственности  приобретает особое значение. От нее зависит будущая модель ведения хозяйства, в которой структура форм собственности, объем государственного (муниципального) сектора, решение социальных вопросов, экономические функции государства и механизмы их осуществления должны способствовать прогрессивному развитию общественной системы.

Проведение  в нашей стране кардинальных реформ собственности столкнулось с  рядом проблем, связанных с разработкой  эффективного механизма управления отношениями присвоения.

Несмотря на то, что вопросы собственности всегда находились в сфере пристального внимания отечественной экономической науки, процесс реструктуризации государственной собственности показал, что уровень ее изученности далеко не соответствует требованиям, которые предъявляет к теории хозяйственная практика, и существующие подходы не в состоянии служить ориентиром при выработке концепции перестройки экономических отношений на новой основе.

Более того, наметилось сужение научного интереса к теоретическим  аспектам проблемы и его переключение на вопросы практического плана. При этом активная разработка практических вопросов не получила должной методологической базы и основывается преимущественно на эмпирическом анализе и политических интересах. Отсюда значительные различия в представлениях политиков и экономистов о путях, границах, критериях оценки эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью.

Деление собственности  по формам и видам осуществляется исходя из того, какому собственнику (субъекту) принадлежит право собственности. В соответствии со статьей 212 Гражданского кодекса РФ, к собственникам относятся граждане и юридические лица, Российская Федерация, муниципальные образования.[28]

Если собственность  принадлежит физическим лицам (гражданам) или юридическому лицу (организации), то имущество находится в частной собственности, если права собственника осуществляет Российская Федерация, субъект Федерации, – то в государственной, а если субъектом права выступает городское, сельское поселение, иное муниципальное образование – муниципальной.

Вид собственности  – это градация той или иной формы собственности в зависимости  от того, какому конкретному субъекту она принадлежит: государственная  собственность подразделяется на федеральную, принадлежащую Российской Федерации, и принадлежащую субъектам Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономным округам; муниципальная собственность – на собственность городов, сельских поселений и других муниципальных образований.

О.В. Шалина считает, что целесообразно было бы законодательно предусмотреть общенародную (общегосударственную) собственность на землю, недра, животный мир, водные объекты. Это связано как с особой экономической природой данных объектов, так и со сложностью их разграничения по разным уровням государственной собственности – федеральному и региональному.

Выделение такой  формы собственности, как общенародная или общегосударственная, на объекты  природных ресурсов позволило бы отразить их специфическую природу  не только в правовом (особый режим природных ресурсов зафиксирован гражданским законодательством), но и в экономическом смысле – как основу жизнедеятельности народа, проживающего на территории страны. [40]

По мнению А. Ахмедуева, распределение общественной собственности на федеральную, региональную и муниципальную не изменяет ее экономического содержания и юридического статуса: эти уровни не отличаются ни по источниками образования и воспроизводства, ни по методам управления, ни по экономическому содержанию возникающих при этом отношений, ни по формам и конечным целям использования.[40]