Принципы и механизмы разграничения государственной собственности

И. Кошкин определяет различия данных форм собственности  на уровне нормативного правового регулирования: субъектом права государственной  собственности может быть только государственное образование – Российская Федерация или ее субъекты, муниципальная же собственность является самостоятельной формой, поскольку ее субъектами выступают муниципальные образования. [40]

В настоящее  время заметна тенденция сокращения полномочий представительных (законодательных) органов власти в сфере управления и распоряжения государственной собственностью (например, Программа приватизации федерального имущества с 2002 года утверждается не Государственной Думой, а Правительством Российской Федерации).

По мнению многих исследователей, принятие решений по вопросам передачи, приватизации, национализации, созданию новых объектов государственной и муниципальной собственности и ряд других должно быть исключительно в компетенции представительных (законодательных) органов различных уровней. Более того, вопросы трансформации объектов природных ресурсов должны выноситься на референдумы.

Важным показателем  функционирования экономики является показатель структуры инвестиций.

В 2009–2010 гг. обозначилось изменение роли институциональных инвесторов (таблица 2).[ 42]

Таблица 2 - Структура инвестиций в основной капитал по формам собственности в 2008–2010 гг., в % к итогу (без субъектов малого предпринимательства и объема инвестиций, ненаблюдаемых прямыми статистическими методами)

Частный отечественный бизнес, как можно заметить, ориентируется на сохранение позиций на внутреннем рынке. При этом наблюдается сокращение и объемов и доли инвестиций предприятий иностранной и совместной иностранной и российской собственности.

Можно констатировать, что организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства:

• определение государственной политики в области государственной собственности;
• образование институциональной основы управления, определение и разграничение полномочий субъектов, осуществляющих непосредственное владение, пользование и распоряжение государственной собственностью;
• учет объектов государственной собственности;
• распределение объектов государственной собственности между субъектами и осуществление непосредственного управления в различных формах.[37]

 

2. АНАЛИЗ МЕХАНИЗМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ

2.1. Принципы и механизмы разграничения государственной собственности

Разграничение публичной собственности представляет собой правоотношение. Любое правоотношение включает следующие составляющие: субъекты, объект и содержание [14].

Таким образом, чтобы дать определение категории  «разграничение публичной собственности», необходимо выявить эти три элемента правоотношения применительно к данной категории.

Относительно  «разграничения публичной собственности» общепризнанной точкой зрения среди  специалистов в области муниципального права является то, что его субъектами являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (широкий подход).[28]

Однако в  науке муниципального права имеет  место так называемый узкий подход относительно круга субъектов данных правоотношений, а именно, мнение о том, что субъектами разграничения государственной собственности являются Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, муниципальные образования к этому процессу отношения не имеют. Разграничение муниципальной собственности осуществляется между муниципальными образованиями [27].

Оба подхода  представляются верными. Их существование обусловлено различиями в понимании термина «государственная собственность».

Согласно статье 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, государственной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).[2]

Согласно постановлению  Верховного Совета Российской Федерации  от от 21.07.1993 №5475-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», под государственной собственностью понимается неразграниченная между уровнями публично-правовых образований собственность.[13]

До 1992 г. собственность  была единой – государственной. В начале 90-х гг. ХХ в. начался процесс распределения государственной собственности в собственность публично-правовых образований разного уровня, в том числе и муниципальных образований.

Большая часть  муниципальной собственности сформирована и продолжает формироваться именно за счeт передаваемого государственного имущества. Следовательно, субъектами разграничения государственной собственности являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Объектом правоотношения по поводу разграничения публичной собственности является имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, подлежащее передаче в собственность другого публично-правового образования.

Относительно  содержания правоотношения по поводу разграничения публичной собственности необходимо различать процедуры разграничения публичной собственности и передачи имущества из собственности одного публично-правового образования в собственность другого при разграничении публичной собственности. Указанные категории в науке муниципального права нередко отождествляются, термином «разграничение публичной собственности» обозначают передачу конкретных объектов, осуществляемую в результате разграничения, что представляется не совсем верным.[21]

Правоотношения  по передаче имущества из собственности одного публично-правового образования в собственность другого при разграничении публичной собственности направлены на прекращение права собственности одного публично-правового образования на передаваемый объект и возникновение права собственности другого публично-правового образования на этот объект и, как следствие, осуществление публично-правовыми образованиями правомочий собственника в отношении переданного имущества.

Правоотношения по разграничению публичной собственности направлены на создание имущественной базы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, необходимой и достаточной для самостоятельного осуществления ими своих полномочий.

Оно носит длящийся (началось с 1992 г. и продолжается в настоящее время) и составной характер (состоит из самостоятельных правоотношений по передаче конкретных объектов из собственности одного публично-правового образования в собственность другого, направленных на разграничение публичной собственности).

Применительно к формированию муниципальной собственности  разграничение публичной собственности  включает следующие процедуры (в  зависимости от круга субъектов):

• разграничение собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, которое включает два самостоятельных вида разграничения:

• разграничение государственной (неразграниченной) собственности;
• разграничение публичной собственности, осуществляемое в связи с перераспределением полномочий;

• разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями.[21]

В соответствии с постановлением Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 (ред. от 24.12.1993) «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» происходит разграничение государственного имущества, собственник которого еще не определен, то есть неразграниченного имущества.[12]

В таком порядке  возможна передача имущества только «сверху вниз», то есть только из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальных образований из собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную, но не наоборот.

Финансирование  дефицита федерального бюджета в период 2012-2015 гг. будет осуществляться преимущественно за счет государственных заимствований и средств, поступающих от приватизации федеральной собственности (таблица 3). [41]

Таблица 3 - Источники финансирования дефицита федерального бюджета (млрд. рублей)

В соответствии со ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. от 05.06.2012) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» осуществляется перераспределение имущества, которое уже имеет публичного собственника, но должно быть передано в собственность другого публично-правового образования. В таком порядке может осуществляться передача имущества как «сверху вниз», так и «снизу вверх».[5]

На основании  изложенного представляется, что  все три вышеназванных порядка являются разграничением публичной собственности, но в то же время они являются самостоятельными видами разграничения.

Таким образом, разграничение государственной (неразграниченной) собственности, разграничение собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями в связи с перераспределением полномочий, а также разграничение муниципальной собственности между муниципальными образованиями являются взаимосвязанными процессами.

В то же время, это  самостоятельные виды разграничения  публичной собственности.

Для того чтобы  определить содержание правоотношения разграничения публичной собственности, необходимо выявить его этапы.

Как отмечалось выше, передача имущества из собственности  одного публично-правового образования в собственность другого при разграничении публичной собственности является составной частью разграничения публичной собственности. В связи с этим для выделения этапов разграничения публичной собственности необходимо выделить этапы передачи имущества.

Относительно  определения первого этапа передачи имущества из собственности одного публично-правового образования  в собственность другого вопросов не возникает, данный этап в законодательстве определен достаточно чeтко – подготовка уполномоченным органом публичной власти предложения о передаче имущества.

В отношении  начала процедуры передачи имущества  из собственности одного муниципального образования в собственность другого при разграничении муниципальной собственности в науке муниципального права существуют дискуссии. По мнению А.В. Мадьяровой, эта процедура начинается с этапа внесения согласованных предложений органами местного самоуправления в уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. [28]

Вместе с  тем, указанное представляется не совсем верным, так как не охватывает весь процесс передачи имущества. Процедура передачи имущества начинается не с рассмотрения представленного перечня региональным органом государственной власти, а при подготовке перечня предлагаемого к передаче имущества органом местного самоуправления.

В связи с  этим при подготовке, а также согласовании, перечня определяются предлагаемые к передаче объекты имущества, принимается решение о передаче (инициатива передачи), то есть принимаются принципиальные решения о составе передаваемого имущества.

Поэтому представляется, что процедуру передачи имущества  из собственности одного муниципального образования в собственность другого при разграничении муниципальной собственности следует рассматривать с этапа подготовки муниципальным образованием перечня подлежащего передаче имущества.