Принципы и механизмы разграничения государственной собственности

Трудности вызывает и определение момента завершения этой процедуры. Этот момент законодательством не урегулирован.

Имеют место три возможных варианта определения момента завершения передачи имущества из собственности одного публично-правового образования в собственность другого при разграничении публичной собственности:

1. С момента вступления в силу решения органа публичной власти передающей стороны о передаче имущества в собственность иного публично-правового образования (при разграничении собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями) либо с момента вступления в силу соответствующего правового акта субъекта Российской Федерации (при разграничении муниципальной собственности). Такой подход можно объяснить тем, что в соответствии со ст. 85 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.07.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязанность по обеспечению передачи имущества из государственной собственности в муниципальную и наоборот возложена на органы государственной власти или органы местного самоуправления передающей стороны.[7]

Таким образом, с момента принятия решения о  передаче имущества в собственность иного публично-правового образования соответствующие органы публичной власти исполнили свои обязанности по передаче имущества, исполнение которых возможно в одностороннем порядке. То есть для них передача имущества уже завершена.

Кроме того, в  соответствии с ч. 11 ст. 154 Закона № 122-ФЗ решения органов власти передающей стороны являются основаниями возникновения права собственности принимающей стороны на это имущество.

При разграничении муниципального имущества, согласно ч. 11.1 ст. 154 Закона № 122-ФЗ, разграничение имущества осуществляется правовым актом субъекта Российской Федерации, то есть с момента принятия данного правового акта обязанности субъекта Российской Федерации в этой части являются исполненными, для него передача имущества уже завершена, далее он не участвует в этом процессе.[5]

Данный правовой акт субъекта Российской Федерации является основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество.

В то же время  представляется, что данный подход является неверным. В соответствии с п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7, п. 3 ч. 8 ст. 85 Закона №131-ФЗ со дня вступления в силу решения о передаче имущества в муниципальную собственность до возникновения права собственности на него органы местного самоуправления, а также находящиеся в их ведении муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения, за которыми подлежит закреплению указанное имущество, вправе безвозмездно его использовать для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения. То есть момент вступления в силу соответствующего решения о передаче имущества не совпадает с моментом возникновения права собственности на это имущество. Таким образом, передачу имущества нельзя считать завершенной с момента вступления в силу решения о его передаче. [7]

2. С момента оформления передаточного акта соответствующего имущества (как движимого, так и недвижимого). Такой подход можно объяснить тем, что с этого момента взаимоотношения передающей и принимающей сторон прекращаются. Принимающая сторона вступает в права владения и пользования этим имуществом.

Государственная регистрация является правоподтверждающим, но не правопораждающим актом (п. 1 ст. 2 Федерального закона № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Федеральный закон о государственной регистрации)).

Кроме того, в  соответствии с ч. 11, 11.1 ст. 154 Закона № 122-ФЗ, право собственности на имущество, передаваемое в порядке данного федерального закона, возникает с даты, устанавливаемой решениями о передаче этого имущества. При этом к данным правоотношениям нормы Федерального закона о государственной регистрации, определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей ст. 154 Закона № 122-ФЗ.[5]

Право собственности соответствующего публично-правового образования возникает с момента передачи имущества, если решением о передаче не определен иной момент возникновения права собственности.

С момента государственной регистрации права собственности соответствующего публично-правового образования на переданное ему недвижимое имущество, с момента оформления передаточного акта движимого имущества. Такой подход связан с тем, что целью разграничения публичной собственности является определение публичных собственников имущества, осуществление ими правомочий собственника в отношении этого имущества. [27]

Права владения, пользования, распоряжения недвижимым имуществом собственник может осуществлять в полной мере с момента государственной регистрации права собственности на него (до этого момента публично-правовое образование может осуществлять права владения и пользования этим имуществом, но не распоряжения им), то есть право собственности возникает в полном объеме с момента государственной регистрации. [7]

Правомочия  собственника движимого имущества публично-правовое образование может осуществлять с момента фактической передачи. Правомочия собственника недвижимого имущества публично-правовое образование может осуществлять в полном объeме только с момента государственной регистрации права собственности.

На основании изложенного, так как итогом передачи имущества при разграничении публичной собственности должно стать прекращение права собственности одного публично-правового образования на передаваемый объект и возникновение права собственности другого публично-правового образования на этот объект и, как следствие, осуществление публично-правовыми образованиями правомочий собственника в отношении переданного имущества, третий подход является наиболее верным.

Таким образом, процедура передачи имущества из собственности одного публично-правового образования в собственность другого при разграничении публичной собственности (или содержание этого правоотношения) включает следующие этапы:

• при разграничении собственности между Российской Федерацией, еe субъектами и муниципальными образованиями (как неразграниченной, так и в связи с перераспределением полномочий) – подготовку к передаче имущества; собственно передачу имущества; оформление прекращения вещных прав прежнего владельца на переданное имущество и оформление права собственности нового собственника на это имущество;
• при разграничении муниципальной собственности – подготовку к передаче имущества; собственно передачу имущества; оформление прекращения вещных прав прежнего владельца на переданное имущество и оформление права собственности нового собственника на это имущество.

Относительно содержания правоотношения по разграничению публичной собственности можно выделить следующие этапы этого процесса:

• определение имущества, подлежащего передаче из собственности одного публично-правового образования в собственность другого с учeтом компетенции соответствующего уровня публичной власти и целевого назначения имущества;
• передачу конкретных объектов имущества из собственности одного публично-правового образования в собственность другого в соответствии с вышеназванной процедурой;
• применительно к муниципальным образованиям – перепрофилирование или отчуждение муниципального имущества.[27]

Разграничение публичной собственности будет завершено тогда, когда в собственности каждого публично-правового образования будет находиться имущество, необходимое и достаточное для самостоятельного осуществления ими своих полномочий.

Однако это – теоретическая модель, практически завершить процесс разграничения публичной собственности не представляется возможным в силу постоянных изменений общественных отношений (появляются новые потребности, виды деятельности, виды имущества) и законодательства (перераспределяются полномочия между Российской Федерацией, еe субъектами, муниципальными образованиями разных видов), следовательно, вновь возникает необходимость осуществления разграничения публичной собственности.

2.2. Органы осуществляющие разграничение государственной собственности

При разграничении  полномочий по предметам совместного  ведения на федеральные органы возлагается  осуществление функций органов  исполнительной власти, имеющих общегосударственное (федеральное) значение, а также государственных полномочий, эффективная реализация которых не может быть обеспечена на уровне субъектов РФ.

 Немаловажно,  что функции федеральных органов  исполнительной власти устанавливаются на основе единой методологии классификации функций государственного управления, осуществляемых в рамках единой системы исполнительной власти в РФ, которая содержится в классификаторе функций органов исполнительной власти (утверждается Президентом не реже 1 раза в 2 года).

В литературе описаны  следующие формы взаимодействия органов исполнительной власти:

• координация деятельности органов исполнительной власти;
• делегирование полномочий;
• внутриведомственный (включая внутриорганизационный) и
• межведомственный контроль.[27]

Отношения собственности  являются центральной проблемой  в процессе формирования и развития системы управления городской недвижимостью, так как на территории современных  городов расположены объекты, которые  могут находиться как в государственной, так и в муниципальной собственности. Соответственно система управления становится строго иерархической.

От имени  РФ правомочия собственника в отношении  федеральных объектов в пределах установленной законодательством  компетенции осуществляет Правительство РФ. От имени субъекта Федерации управление государственным, в том числе недвижимым, имуществом осуществляют органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

От имени  муниципального образования полномочия собственника осуществляют органы местного самоуправления, которые имеют право  самостоятельно создавать органы по управлению муниципальной недвижимостью.

В достаточно крупных муниципальных образованиях это может быть комитет муниципального имущества. В небольших городах и поселках управление и распоряжение недвижимым имуществом осуществляется с согласия главы местного самоуправления структурным подразделением, которое, как правило, имеет достаточно широкий круг полномочий, охватывающих экономику, управление имуществом, налоги и финансовую политику.

Управление  и распоряжение собственностью муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления: Дума, Законодательное собрание, муниципальный совет или другие органы представительной власти и местная администрация.

Бюджетные ассигнования на реализацию федеральных целевых  программ и бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства  федеральной адресной инвестиционной программы, не включенные в федеральные целевые программы, а также на предоставление бюджетам субъектов РФ субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ (муниципальной собственности) на 2013-2015 гг. определены с учетом приоритетов, одобренных Правительством Российской Федерации (таблица 4) [41]:

Таблица 4 - Бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение функций федеральных органов государственной власти (млрд. рублей)

Ныне утративший силу Федеральный закон от 21.07.1997 №123-ФЗ (ред. от 05.08.2000г.) «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» определил права органов местного самоуправления в сфере управления собственностью и полномочия местного самоуправления в процессе приватизации муниципальной собственности.[8]

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕССОВ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ГОССОБСТВЕННОСТИ И ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЕЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

3.1. Предложение модели оценки эффективности государственных корпораций в разрезе национальной экономики и экономики регионов субъектов Российской Федерации

В основе успешного  функционирования государственного сектора  экономики лежит адекватная оценка его эффективности в целом  и оценка эффективности отдельных составляющих его компонент.

Если категория  эффективности государственного сектора  в научной литературе довольно подробно рассмотрена, то работ, рассматривающих  эффективность функционирования государственных  корпораций, достаточно мало.

Исходным теоретическим посылом при построении модели оценки эффективности функционирования государственных корпораций явился предложенный подход к их сущности не только как некоммерческих организаций, а как крупных субъектов экономики, включающих предприятия государственного сектора. При такой трактовке государственные корпорации могут формироваться как на федеральном, так на региональном уровнях, при этом различия между уровнями будут заключаться в масштабах реализуемых ими миссий социально-экономического развития.[37]

Исходным пунктом  оценки эффективности является организационно-правовая форма государственной корпорации – либо собственно государственная  корпорация как некоммерческая организация, в миссии которой напрямую прописаны  реализация государственно-значимых задач развития и поддержки тех или иных отраслей промышленности или сферы услуг, либо открытое акционерное общество, крупное по масштабам для реализации установленной миссии, но в силу организационно-правовой формы коммерческого предприятия, нацеленное на извлечение прибыли.

Создание государственных  корпораций является одним из наиболее обсуждаемых решений как в  экономической, так и в политической сферах.

Отрасли, требующие  существенных вложений в долгосрочной перспективе, были «обделены» частным  капиталом. Именно поэтому создание государственных корпораций как организационно-правовых форм вложения финансовых средств государства является важным экономическим