Системный подход в государственном и муниципальном управлении

- существует  ли другая логика решения управленческой задачи?

- все ли средства  использованы для решения задачи?

- являются  ли решения отдельных частей  решением целостной задачи? Ответы  на эти вопросы дает системный  подход к государственному управлению. Системы, как вытекает из теории систем Л. Берталанфи,  «различаются по степени сложности. Самая сложная из известных науке систем - социальная, обладающая максимальной способностью к саморазвитию. Специфика социальных систем заключается в том, что они складываются на основе социальных общностей, а элементами этих общностей являются люди с конкретными потребностями, интересами, статусами, мотивами, целями. Поэтому границы управляемости социальных систем часто неопределенны, целостность системы обеспечивается процессами саморегулирования, самоуправления и собственно управления. Тем не менее, в любой социальной системе можно выделить управляющую и управляемую подсистемы, которые при известном абстрагировании можно рассматривать как самостоятельные системы. Функционирование управляющей подсистемы направлено на сохранение параметров управляемой системы, развитие управляющей подсистемы - на изменение управляемой подсистемы. Так или иначе, достигается общая цель системы» ³³.    Э.М. Коротков определяет систему управления как «совокупность звеньев, осуществляющих управление, и связей между ними». Ю.В. Фененко включает в систему управления также концепцию управления, методы анализа, принятия решений и управленческого воздействия. Управление с позиции системного подхода представляет совокупность действий всех звеньев системы управления, которые субординированы и скоординированы в системе таким образом, чтобы на основе концепции управления выбрать из множества возможных оптимальный вариант воздействия на объект. При этом управляющая система ведет мониторинг состояния управляемой системы, сравнивает результаты изменения с нормами функционирования системы в целом» ³⁴.  К управляющим социальным системам относятся: системы государственного управления; системы самоуправления (например, органы местного самоуправления организуют в рамках предоставленных полномочий социально-экономические и культурные процессы на конкретной территории); системы управления организациями, институтами, группами, ассоциациями; системы управления бизнес - организациями, т.е. хозяйствующими субъектами, реализующими собственные интересы посредством производства и реализации товаров (услуг).   Управление обществом предполагает наличие у управляющей системы возможности, средств тем или иным способом воздействовать на объект, осуществляя при этом целенаправленный выбор воздействий. Все системы управления имеют сходную структуру, характеризующуюся наличием двух каналов связей между субъектом управления и объектом управления: канал прямой связи для передачи управляющего воздействия и канал обратной связи для передачи информации о состоянии и функционировании объекта. Обратная связь необходима для контроля над изменениями в системе. Процесс управления осуществляется на основе использования и переработки поступающей информации о поведении (состоянии) объекта и воздействия на него окружающей среды. При этом система может накапливать энтропию. Н.А. Куртиков справедливо отмечает, что «энтропийности - накоплению неопределенности, неупорядочености, несимметричности обмена информацией - в практике управления уделяют мало внимания. Как правило, энтропия - следствие некомпетентного, несистемного подхода к решению задач управления» ³⁵.

           К типу концептуальных системных  задач управления относятся задачи  построения функционирования и  развития органов государственной  власти, управления народным хозяйством, отраслью, предприятием. Практическая реализация системного подхода в государственном и муниципальном управлении означает:

-- системообразующим  фактором в государственном управлении  в целом выступает политическая  стратегия федеральных органов власти, а по отношению к подсистемам управления -- отдельные виды политики (экономическая, социальная и т.д.);

-- признание  первенства общегосударственных  интересов и целей, подчинение  им всех других целей и интересов,  а также согласование целей управляющих субъектов федерального, регионального и муниципального уровней как условие действенности функциональных взаимосвязей соподчинения и координации;

-- создание  систем управления отдельными  ветвями государственной власти  и управления (подсистем);

-- достижение  общности (компромисса) целей управляющего  субъекта и управляемого объекта  (общества, его групп и слоев).

      В зависимости от сложности  исторически складывающегося общества  формируются и все более сложная  структура социальной системы, выявляются границы субъекта и объекта управления, управляющей и управляемой подсистем.

  Таким образом, «в основе системы  управления всегда лежит противоречие  субъекта и объекта, которые  обладают относительным единством,  будучи элементами одной системы, и в то же время занимают разные социальные позиции, следовательно, должны бороться за свои интересы, ценности и цели. Диалектическое противоречие между субъектом и объектом управления является источником изменения и развития общества. Неадекватные решения и действия субъекта управления вызывают блокирование, протест управляемых, активизируют процесс количественной и качественной перестройки субъекта управления, его усложнение, или разрушение. Каждый раз динамическое равновесие восстанавливается уже на другом уровне, система управления изменяется в соответствии с условиями среды.     Субъект наделен формальным правом принимать решения, и обеспечивать его претворение в жизнь, используя власть и принуждение. Однако право использовать власть социально детерминировано закономерностями социального развития, соотношением сил в обществе, потребностями и интересами. Субъект управления в своих действиях ограничен способностями и готовностью объекта подчиняться, его выбор задан возможностями эффективной реакции объекта на стимулы и средства управления. Власть предполагает готовность объекта подчиняться, поскольку представляет совокупность волевых отношений субъекта и объекта управления. Субъект государственного управления - особые группы людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями, и действующие от имени государственных институтов, общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность. Процесс государственного управления представляет собой сознательное воздействие институтов публичной власти на деятельность общества, его отдельных групп, в котором происходят борьба и согласование разнородных социальных интересов в соответствии с общегосударственными целями и нормами» ³⁶.

                 Одной из важнейших характеристик  системы управления является  энтропия, представляющая собой  количественную меру беспорядка в системе, создаваемую использованием неправильных методов, неадекватными действиями субъекта и объекта. Энтропия характеризует соотношение дезорганизованности и организованности управляемой системы, предопределяет поведение людей в экономике, политике, межнациональных отношениях. При научно обоснованном управлении в социальной системе энтропия уменьшается. И наоборот. Увеличение энтропии означает, что в управляемой системе преобладают процессы разрушения, деструкции, движение в сторону неупорядоченности, неопределенности и хаоса, что в конечном итоге может привести к разрушению данной системы.

          Таким образом, государственное  управление, рассматриваемое как  «определенный тип системного  взаимодействия между субъектом  и объектом, представляет собой воспроизводимое каждый раз на новом уровне диалектическое противоречие, которое не может быть разрешено окончательно» ³⁷.

2.2. Свойства  социальных систем в  управленческом  контексте 

Выделяемые у Л. Берталанфи  системные свойства можно разделить на 4 группы: общие для строения и динамики и частные, характерные только для строения, функционирования или развития.

Современная теория систем обсуждает не столько устойчивость, сколько связь устойчивости и  неустойчивости в системе, т.к. исследователей интересуют не системы вообще, а изменяющиеся системы, в которых неустойчивость есть предпосылка изменения способа их поведения. Тогда появляются новые характеристики системы, среди которых такие, как нелинейность, потенциальность, критическое (кризисное) поведение. Следовательно, должны измениться и такие, казалось бы, классические базовые понятия системного анализа, как равновесность и устойчивость. Устойчивость и неустойчивость признаны характеристиками стационарных систем, при этом неустойчивость означает дрейф системы в сторону другого, возможного на данном этапе развития, стационарного состояния. Неустойчивость благодаря своей связи с устойчивостью может реально влиять на поведение системы. Эта структура изменяющейся системы с ее положениями устойчивого и неустойчивого равновесия известна физикам в виде своего абстрактного отображения – фазового портрета, где фазовые траектории показывают нам возможные пути эволюции системы. Однако в изменяющихся сложных системах фазовый портрет не остается неизменным, а устойчивость отдельных состояний характеризуется только некоторой вероятностью. Здесь мы вступаем в область нелинейности, когда одному и тому же исходному состоянию соответствует целый спектр возможных конечных состояний. Конечное состояние таких систем не прогнозируется только на основе предшествующего опыта. А сами стационарные состояния, не осуществленные в данный момент, называются потенциальными – они могли бы актуализироваться при других условиях.

    Данный процесс поддается математизации (формул мы не приводим) 

      Таким образом, имеет место  «следующее системное свойство: изменяющаяся система характеризуется  не только своими свойствами  и структурой, существующими в  данный момент в данном месте  (актуальная структура), но и набором  потенциальных (не проявляющих себя актуально в данных "здесь и теперь") структур, находящихся между собой в отношении альтернативности» ³⁸.

Само «наличие непроявленных структур, альтернативных элементов, а также нелинейный характер функционирования системы выдвигает  на первый план задачу оптимального управления, которая может быть решена только на основе использования понятия динамического баланса. Точкой отсчета в каждой конкретной ситуации является состояние динамического баланса, характерным признаком которого являются многочисленные флуктуации. При выведении системы из этого состояния она пытается сохранить начальные условия с помощью механизмов обратной связи. Однако отклонения могут быть и усилены изнутри посредством положительной обратной связи, в том числе самопроизвольно. В такие моменты система может быть переведена через состояние неустойчивости в новую структуру. Система сохраняет свои первоначальные свойства, пока флуктуации не превысят предельно допустимые нормы, но система может преобразоваться полностью или частично, изменив свою внутреннюю структуру» ³⁹. Применение принципа динамического баланса к социальным системам может показать пути такой трансформации системы в условиях неустойчивого развития, когда можно обойтись без резкого скачкообразного ее изменения. Отметим и другое свойство социальной системы – она не полностью детерминирована, т.е. поиск лучшей структуры носит случайный характер, часто осуществляется путем проб и ошибок, хотя система и подчинена поиску адаптационной устойчивости – опять заметим, только ситуационной. 
     Управление социальной системой в этих условиях становится ключевой проблемой и главным параметром в контексте государственного  и муниципального управления. . Умение достичь динамического баланса в каждой конкретной производственной ситуации означает возможность оптимально выстроить свое управленческое поведение и достичь поставленных перед СУ целей.

Одной из существенных с точки зрения управления характеристик  «развития (эволюции) социальной  системы  является необратимость, которая заключается в невозможности изменения направленности процессов в каждый момент времени. Периодические (циклические) колебания системной динамики (подъем – спад – кризис - оживление – подъем и т.д.) характеризуются тем, что начало подъема каждого цикла связано с внутрисистемными изменениями, а каждый спад сопровождается затяжными депрессиями наиболее значимых системных компонентов. Тем не менее, строгая повторяемость и предопределенность циклов способствуют поддержанию равновесного состояния системы, ее устойчивости» ⁴⁰. Функционально возможны следующие устойчивые состояния системы:

1. стабильный процесс подъема – устойчивый расцвет;
2. стабильный процесс функционирования, эволюция – устойчивый рост;
3. стабилизация в одной точке (на одном уровне) жизненного цикла - застой;
4. стабильный процесс упадка – устойчивый кризис

        Устойчивость, стабильность зависят  от множества факторов, но, прежде  всего, от характера и способа  управления, выбор которых осуществляется  на основе наблюдаемости и  управляемости системы, а также оценки ее чувствительности к управляющим воздействиям. Динамическая социальная  система называется управляемой, если существует такое управляющее воздействие, которое может перевести систему из одного состояния в другое, принадлежащие множеству допустимых состояний системы. Различают управляемость по состоянию и по выходу системы. Наблюдаемость позволяет описывать исследуемую систему в терминах цели (аксиологически) или в терминах непосредственного влияния одних переменных (входных) на другие (выходные) (каузально), без употребления понятий целей и средств. Управляемая система является полностью наблюдаемой» ⁴¹.

           Итак, управляемость является «основным  свойством социальных систем, иначе  их существование теряет всякий  смысл. Управляемость имеет два  аспекта – достижимость нужного и поддержание достигнутого. Достижимость включает проверку, может ли цель быть достигнута, и если может, то каким способом. Поддержание достигнутого означает, что нужно сделать, что бы сохранить однажды заданную структуру или уровень функционирования» ⁴². Кроме того, управляемость по характеру управляющих воздействий классифицируется на управляемость по состоянию и управляемость по выходу, при их сочетании имеет место дуальная управляемость.      

          В конечном счете, когда рычаги управления, их количественное выражение, когда общественная полезность являются производными от глобальных целей функционирования социально-экономической системы, может быть достигнута полная гармония общих целей развития экономики и отдельных ее ячеек, а значит, достигнут оптимальный режим функционирования экономики.

      Наука и практика предлагают  достаточно много разновидностей  управляемости (моделей управления). Если взять за критерий место  человека в системе управления  и в организации, то можно условно объединить все множество управляемости в три базовые модели: 1) жесткая управляемость, опирающаяся на агрессивный менеджмент; 2) мягкая управляемость, опирающаяся на демократические методы управления, творчество и участие сотрудников в управлении, экономические и социальные стимулы труда; 3) комбинированная управляемость, сочетающая в себе элементы жесткой и мягкой управляемости. В итоге можно представить все разновидности управляемости следующим образом (рис.1.).