Современные способы систематизации законодательства

По мнению Д.И. Мейера, в  каждой науке есть своя историческая сторона, то есть указание на постепенное образование определённого явления. «В науке гражданского права, имеющей предметом своим юридические воззрения народа и попытки законодательной власти уловить их, коммутировать, исторический элемент, конечно, должен играть значительную роль». Исходя из этого Мейер делает вывод, что процесс кодификации должен быть чисто историческим¹³.

Сам Сперанский писал, что  «Свод не есть ни собрание законов, ни выписка из оных на какой-либо предмет по порядку времени, как они состоялись, без различия их действия или отмены, без соображения и соглашения встречающихся между ними противоположностей. Свод по самому коренному смыслу, какой дан сему слову, при самых первых начинаниях так называемого Сводного уложения, означал нe что иное, как самое Уложение, соглашенное с новоуказными статьями. Он и ныне должен быть нe что иное, как Уложение известной части законов, приведенных в простой и удобный порядок, с отменою всего недействующего и с соглашением противоречий. Он различается от другого вида Уложения тем единственно, что в нем излагаются с точностью одни законы существующие, в истинном и полном их смысле, без исправлений их, дополнения и усовершенствования»¹⁴.

Таким образом, как отмечает Р.С. Тараборин, сущность сводных работ  состояла в приведении в порядок  существующих законов, с исключением  недействующих и устранением  противоречий, но без их исправления  и дополнения. Этим, как представляется, и были определены задачи работ по систематизации законодательства: отграничение и отделение действующих законов  от утративших силу; и разрешение существующих между ними противоречий¹⁵.

Именно эти начала стали  базой разработанной Сперанским теоретико-правовой концепции систематизации законодательства, которая, в свою очередь, была положена им в основу кодификационных  работ II Отделения Собственной Его  Императорского Величества канцелярии в 1826-1833 гг.

Свод законов в России был издан в 1832 г. и состоял  из 15 томов. В него вошло около 36 тысяч  нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и так далее) и извлечений из них. Свод подразделялся на 8 разделов, расположенных по предметному принципу.

Высока была техника оформления томов Свода.

В советский период также  осуществлялись обширные работы по упорядочению действующего законодательства. В 1929-1932 гг. была проведена работа по подготовке Свода законов СССР, но она, к сожалению, не была доведена до конца, учитывая явно недостаточное внимание и попросту пренебрежительное отношение к праву и законности в тот период, когда начал формироваться культ личности Сталина.

В 60-70-х гг. были изданы Систематическое  Собрание законодательства СССР и соответствующие  собрания в союзных республиках. На их базе были подготовлены Свод законов  СССР (II томов) и Свод законов РСФСР (8 томов)¹⁶.

Свод законов РСФСР  был издан в 1986-1988 гг. и включал  в себя действующие законодательные  акты и важнейшие постановления  Правительства Российской Федерации  общенормативного характера. Все помещаемые в Свод акты располагались по предметному  признаку и группировались в 5 разделов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и подпункты.

Положительной чертой Свода  было то, что он был издан на съемных  листах, позволяющих оперативно заменять текст акта, который признан утратившим силу или в который внесены  те или иные изменения и дополнения.

Как известно, период издания  Свода законов РСФСР, а именно вторая половина 80-х гг., характеризуется  коренной ломкой социально-экономических  и политических отношений в России, потребовавшей кардинальных изменений  в законодательстве. Поэтому содержание Свода быстро устаревало, постепенно прекратилось издание дополнений к  нему и ныне он превратился в исторический памятник, непосредственно не влияющий на развитие законодательства и правоприменительную  практику. Кроме того, Свод страдал  существенными недостатками, среди  которых главный – это его  неполнота. В тома Свода включались не все действующие законодательные  и нормативные правительственные  решения.

Таким образом, история развития систематизации законодательства в  России берет свои корни еще с  Древней Руси. А ее способы были многообразны в трудах М.М. Сперанского.

 

1.2. Понятие  и характерные черты систематизации  законодательства.

 

Одним из видов оптимизации  действующего законодательства Российской Федерации считается его систематизация. Систематизация во внешнем своем проявлении, имеет схожесть с оптимизацией, но при этом это два разных понятия, которые соотносятся как общее с частным, так как понятие оптимизация более «широкое» по своему содержанию, чем систематизация. Во-первых, одной из отличительных черт этих категорий является то, что систематизация направлена на нормативный правовой массив, в то время как оптимизация направлена как на тот же нормативный правовой массив, так и на общественные отношения, которые регулируются данными нормами. Во-вторых, систематизация предполагает наличие средств и методов по приведению нормативных правовых актов в определенную систему, для эффективности ее использования, в то время как оптимизация направлена на процессы формирования не только системности нормативных правовых актов, но и на сам процесс их принятия; на развитие общественных отношений, которые необходимо регулировать с помощью законов и иных нормативных правовых актов, изучение и анализ данных общественных отношений; на формирование благополучной среды реализации принимаемых законов. Таким образом, оптимизация включает в себя понятие систематизации, так как она (систематизация) является одной из составляющих оптимизации в целом.

В России систематизация законодательства является необходимой мерой приведения законодательного массива в систему, постольку, поскольку в каждом государстве действует множество различных нормативных правовых актов, особенно в Российской Федерации, что затрудняет эффективное их применение, в силу их множественности и бессистемности. Это обусловлено разнообразием нормотворческих органов, динамикой развития общественных отношений и соответственно их регулирования, множеством источников права и другими факторами. Поэтому в таком массиве актов сложно ориентироваться, в силу чего и необходима систематизация для приведения в единую систему и упорядочения законодательного массива и облегчение нахождения и применения необходимой правовой нормы. Как отмечает Л.А. Морозова, систематизация позволяет, во-первых, быстро отыскать нужный акт, проследить его изменение, дополнение или отмену; во-вторых, выявить пробелы, коллизии, иные несогласованности в нормативном материале; в-третьих, совершенствовать действующую систему законодательства¹⁷.

Для того чтобы обеспечить возможность осуществления систематизации законодательства, как отмечают некоторые  авторы, необходимо ориентироваться  в огромном массиве нормативных  правовых актов¹⁸. Данные цели достигаются за счет функционирования надлежащей системы учета нормативных правовых актов, которой и является систематизация.

В литературе существует насколько  точек зрения на понимание «систематизации  законодательства». Так, по мнению Р.Т. Мухаева, систематизация законодательства – «это целенаправленная деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведение действующих актов в определённую систему путём составления единых нормативных актов или их сборников»¹⁹.

Другие описывают ее как  «деятельность компетентных субъектов по упорядочению нормативно-правовых актов и правовых норм в целях удобства пользования ими на практике»²⁰.

Таким образом, можно выделить следующие существенные признаки систематизации законодательства:

1. особый вид юридической  деятельности;

2. цель систематизации - это  создание единой стройной, эффективно  функционирующей системы законодательства, обладающей внутренней упорядоченностью  и структурностью;

3. систематизация осуществляется  компетентными органами, но может  быть и неофициальная систематизация;

4. объектом данного вида  деятельности является действующее  законодательство как система  нормативно-правовых актов;

5. научно обоснованная, унифицированная;

6. в идеале должна быть  непрерывной, так как постоянно  издаются новые нормативно-правовые  акты. Но в истории России известны  периоды, когда какое-либо упорядочение  законодательства носило только  характер неудачных попыток (со  времён Соборного Уложения 1649 года  до кодификационных работ под  руководством Сперанского М.М.  в 1826-1833 гг.)²¹. Отсутствие работы по приведению законодательства в систему затрудняет его эффективное практическое использование, правовую культуру граждан;

7. результатом систематизации  является создание кодифицированных  актов.

Итак, цель систематизации - создание системы законодательства. Системность законодательства заложена в самой природе нормативно-правовых актов, источников права, правовых норм²². Рассмотрим, какими свойствами должна обладать данная система.

В общетеоретическом и  философском плане «система» - «определённая совокупность элементов, находящихся в определённой взаимосвязи, которая придаёт данной совокупности целостный характер»²³; некоторое упорядоченное, организованное множество элементов, образующих определённую целостность, свойства которой не сводятся к свойствам составляющих его элементов; как «комплекс взаимодействующих элементов»; как «отграниченное множество взаимодействующих элементов»²⁴. Таким образом, общее, что объединяет определения системы - это «взаимосвязанное множество элементов».

«Система законодательства - совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективизируются внутренние содержательные и структурные характеристики права»²⁵. Однако, это не просто совокупность нормативно-правовых актов, а их дифференцированная система, основанная на принципах субординации и скоординированности её основных компонентов²⁶. Не следует смешивать два взаимосвязанных понятия «система права» и «система законодательства», которые соотносятся как содержание и форма. Этой проблеме посвящено большое количество литературы²⁷, в данной работе рассматривается система законодательства как результат научно обоснованной целенаправленной деятельности по систематизации законодательства.

Системный подход²⁸ позволяет выделить основные задачи, направления и требования к проведению систематизации законодательства:

- совершенствование действующих  нормативных актов, придание им  свойств системности, непротиворечивости;

- обнаружение пробелов  в нормативном материале, устаревших, дублирующих или противоречащих  друг другу нормативных актов  и быстрая их ликвидация, что  влияет на обеспечение законности  и правопорядка;

- обеспечивает возможность  хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно  толковать все нужные нормы;

- систематизация - необходимая  предпосылка целенаправленного  и эффективного правового просвещения  и воспитания, научных исследований, обучения студентов.

В зависимости от того, на что направлена деятельность по упорядочению законодательства: на совершенствование  содержания новых нормативных актов  или совершенствование форм изложения  норм без изменения содержания выделяют следующие виды (формы) систематизаций: внутренняя и внешняя²⁹.

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных  формы правовой деятельности³⁰:

1. сбор государственными  органами, предприятиями, фирмами  и другими учреждениями и организациями  действующих нормативных актов,  их обработка и расположение  по определенной системе, хранение, а также выдача справок для  заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);

2. подготовка и издание  различного рода собраний и  сборников нормативных актов  (инкорпорация законодательства);

3. подготовка и принятие  укрупненных актов на базе  объединения норм разрозненных  актов, изданных по одному вопросу  (консолидация законодательства);

4. подготовка и принятие  новых актов (типа кодексов), в  которые помещаются как оправдавшие  себя нормы прежних актов, так  и новые нормативные предписания  (кодификация законодательства).

Также выделяют общие и  отраслевые формы систематизации³¹. В первом случае проводят упорядочение нормативных актов однородных по значению или юридической силе. Во втором случае - нормативных актов по отдельным отраслям хозяйства или права.

К основным принципам систематизации ученые относят:

1. полнота информационного  массива, обеспечивающая фиксацию  и выдачу всего объема справочной  информации, отсутствие пробелов  и упущений в информационном  массиве;

2. достоверность информации, основанная на использовании  официальных источников опубликования  нормативных актов, а также  на своевременной фиксации внесенных  изменений, включенных в информационный  фонд актов;

3. удобство пользования,  необходимое для оперативного  и качественного поиска нужных  сведений³².

Таким образом, соблюдение указанных  принципов, при осуществлении систематизации, позволит наилучшим образом учесть все стороны проводимой работы, и  создать действительно эффективную  систему законодательного массива, пользуясь которой можно быстро и легко найти необходимый  правовой документ — закон.

 

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ СПОСОБЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Учет  как форма систематизации законодательства

 

 

Опыт законодательной  и правоприменительной деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что качество учета нормативных актов в  государственных органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность  сбора и хранения сведений о действующих  нормативных актах, о внесении в  них изменений и дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной  деятельности и правового воспитания.