Современные способы систематизации законодательства

Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных  блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов  по одному вопросу, ныне становится одним  из приоритетных направлений упорядочения законодательства.

Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов  с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и  обозримость, снабжать самый широкий  круг субъектов достоверной информацией  о законах и иных нормативных  актах в их действующей редакции⁴⁰.

Особенность инкорпорации состоит  в том, что какие-либо изменения  в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации - сохранение неизменным содержания нормативного регулирования - отличает ее от кодификации  и консолидации.

Вместе с тем форма  изложения содержания нормативных  актов иногда претерпевает определенные, иногда довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов  в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих нормативных  актов их тексты помещаются с учетом последующих изменений и дополнений. Кроме того, в процессе инкорпорации из текста помещаемых в сборник актов  удаляются главы статьи (пункты), отдельные абзацы и иные отделимые  части, признанные утратившими силу или фактически такую силу потерявшие. Кроме того, в такой сборник  включаются все последующие изменения  и дополнения с указанием официальных  реквизитов тех актов, которыми внесены  такие коррективы. Из текста нормативных  актов исключаются также различного рода оперативные поручения и  иные ненормативные предписания, временные нормы, срок действия которых истек, сведения о лицах, подписавших соответствующий акт.

Инкорпорация представляет собой объединения в сборнике или собрание действующих нормативно – правовых актов в определённом порядке (алфавитном, хронологическом, предметном и так далее) без изменения содержания.

Внешняя форма нормативного акта в процессе инкорпорации меняться может и даже должна. Нельзя, например, поместить в собрание действующих  актов текст нормы без внесения в него изменений, последовавших  после ее издания. Нельзя не исключить  из нее пункты, имевшие временные  действия или потерявшие силу вследствие иных причин, и так далее.

В результате инкорпорации производится внешняя обработка  действующего законодательства⁴¹:

1. При внешней обработке  нормативно – правовые акты  располагаются в определённом  порядке: алфавитном, хронологическом  или предметном, то есть достигается  их внешняя упорядоченность.

2. Содержание нормативно  – правовых актов, включаемых  в инкорпоративные сборники или  собрания законодательства, по существу  не изменяются.

Деление инкорпорации на отдельные  виды можно производить по различным  основаниям. В зависимости от юридической  силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится  на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную.

Официальная инкорпорация - утверждение собраний нормативных  актов органами их издавшими (например, собрание законов, издаваемые парламентами). Официальные инкорпорации – это  упорядочение правовых норм путём издания  компетентными органами сборников  действующих нормативно - правовых актов. По своей юридической природе  акт официальной инкорпорации является формой опубликования действующих нормативно – правовых актов в обработанном и упорядоченном виде. Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, то есть оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрании нормативных актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы. Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед ранее изданными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции. Примером официальной инкорпорации может служить, например, изданный в 80-х гг. Свод законов РСФСР.

Подготовка официальных  Собраний (Сводов) обычно сопровождается большой подготовительной работой. В процессе его составления выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие, противоречащие позднейшему законодательству нормативные  акты либо их отдельные части, в другие акты, частично противоречащие позднейшему  законодательству, вносятся необходимые  изменения. Принимается ряд новых  законов и иных нормативных актов, устраняющих имеющиеся в законодательстве пробелы. Возможно также устранение множественности нормативных актов  по одному вопросу путем принятия укрупненных, консолидированных актов.

Официозная инкорпорация - это издание собраний и сборников  законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными  на то органами (например, Министерством  юстиции), причем правотворческий орган  официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов  не приобретают официальный характер. Таковым было, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х гг., «Бюллетень нормативных актов» министерств и ведомств Российской Федерации, издаваемый Министерством юстиции Российской Федерации

Неофициальная инкорпорация - производимая любыми лицами или организациями  без специальных полномочий (например, издание нормативных актов университетами в учебных целях)⁴², то есть неофициальная инкорпорация – это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами без специальных на то полномочий правотворческих органов. Собрание законодательства, предоставляемых правотворческим органом, и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе. Неофициальные сборники законодательства не являются источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства - это неофициальная инкорпорация.

По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические  и систематические.

Хронологическая инкорпорация – это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативно – правовых актов производится по времени их опубликования и вступления в законную силу.

Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих  нормативно – правовых актов по предметному признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной  деятельности. В систематических  собраниях в начале каждого раздела  и других подразделений помещаются акты более высокой юридической  силы и содержащие основные, самые  принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы.

При подготовке и издании  собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный методы, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом  порядке.

Очевидно, что систематические  собрания более удачны для эффективной  выдачи информации для правотворческой  и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных  исследований, поскольку в них  в одном месте сосредоточены  все интересующие исполнителя, тесно  связанные между собой нормативные  предписания. В систематических  собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого  лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологических  собраний, как предварительного этапа  систематизации, после чего значительно  легче располагать нормативные  акты в систематических собраниях  по тематическому принципу.

Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости  от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует  различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или  все законодательство страны, или  все федеральное законодательство, все нормативные акты того или  иного субъекта Российской Федерации и так далее, и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

Отличие кодификации от инкорпорации состоит в следующем. Инкорпорация – достаточно поверхностная, внешняя  систематизация. При ней нормативные  акты просто собираются в сборники, содержание актов не меняется, исключаются явные противоречия и вносятся уже принятые изменения. Инкорпорация преследует, прежде всего, цель обеспечить пользование законодательством. Кодификация означает содержательную систематизацию. При кодификации акты подвергаются существенным изменениям, они сводятся в единый блок, в котором устраняются противоречия и несогласованность. При необходимости восполняются пробелы в регулировании, устаревшие акты заменяются новыми. Кодификация, в отличие от инкорпорации, всегда осуществляется государственными органами. Кодификация всегда представляет собой существенный шаг вперед в развитии законодательства⁴³.

Таким образом, результат  инкорпорации – издание инкорпорированных  сборников, собраний, сводов.

2.3. Кодификация

Русская юридическая наука  и представители юридической  практики рассматривали кодификацию  как один из видов (форм) систематизации законодательства, хотя и вырабатывающую новые нормы. При этом все ученые и практики-юристы подчеркивали, что  в результате кодификации создается  новый закон, а не простое изменение  старого.

Под кодификацией понимали основной вид (форму) систематизации законодательства, в результате которой, наряду с внешней (по сути - инкорпорационной) обработкой действующего законодательства (его  объединением, устранением устаревших, дублирующих актов и тому подобное), создается новый, сводный акт, заменяющий прежнее регулирование и приводящий его в единую систему⁴⁴.

Выделенные в данном определении  черты кодификации позволяют  видеть в данной форме деятельности как бы соединение, с одной стороны, чисто «систематизаторских» функций внешней обработки (совершенствование формы изложения и объединение в единую систему устаревшего или нового, но разрозненного законодательства в какой-либо отрасли или комплексе правового регулирования). Однако, другой, гораздо более важной функцией кодификации признается включение в правовую систему нового, к тому же сводного закона, то есть объединяющего все нормы или основной костяк (массив) норм, относящихся к той или иной сфере правового регулирования - отрасли, подотрасли, институту, либо к комплексам, интегрирующим нормы разных отраслей.

Кодификация действительно  осуществляется непосредственно в  самом процессе правотворчества. Это  дало основание ряду российских ученых признать, что «кодификация не укладывается в рамки систематизации, а представляет собой самостоятельную, причем основную форму совершенствования законодательства», что она «осуществляется только в официальном порядке», а наиболее интенсивные ее проявления связаны  с существенными изменениями  общественных отношений, требующими иной, «принципиально новой юридической  оценки»⁴⁵.

Д. А. Керимов настаивал  на том, что нельзя допускать разрыв между кодификационной и правотворческой  деятельностью, несмотря на то, что  кодификация не связана с текущим  правотворчеством, осуществляется специальными органами. Вместе с тем автор не лишал кодификацию значения вида систематизации, включал в ее состав инкорпорационные приемы, а также  задачи приведения действующего законодательства в единую логическую систему и  создания нового объединенного акта. Сочетание упорядочения и обновления законодательства позволяет рассматривать  кодификацию как наиболее совершенную, высшую форму правотворчества, включающую в себя в качестве подготовительных все предыдущие уровни систематизации⁴⁶.

Современные авторы под кодификацией понимают следующее: кодификация - это  форма (вид) систематизации, при которой  происходит глубокая всесторонняя внутренняя переработка нормативного материала, заключающаяся в создании нового, сводного, систематизированного нормативно-правового  акта⁴⁷.

В процессе кодификации составитель  стремится не только объединить и  систематизировать зарекомендовавшие  себя действующие нормы, но и переработать их содержание, изложить нормативные  предписания стройно и внутренне  согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей  сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить  действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм.

Результатом кодификации  является издание кодифицированного  акта: кодекса, устава, положения, правила.

Кодификация обладает рядом  характерных черт:

1. кодификационный акт  является важнейшим среди актов,  действующих в определенной сфере  общественной жизни, содержит  общие принципы, определяющие характер  и содержание всех норм соответствующей  отрасли или института права;

2. такой акт регулирует  значительную и достаточно обширную  сферу отношений (имущественные,  трудовые, брачно-семейные отношения,  борьба с преступностью и так далее);

3. будучи итогом совершенствования  законодательства, кодификационный  акт представляет собой сводный  акт, упорядоченную совокупность  взаимозависимых предписаний;

4. кодификация предусматривает  создание более устойчивых, стабильных  норм, рассчитанных на длительный  период их действия;

5. предмет кодификации  обычно определяется в зависимости  от деления системы законодательства  на отрасли и институты;