Современные способы систематизации законодательства

Четко налаженный учет законодательства необходим, прежде всего, для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов, администрации предприятий, учреждений, в работе фирм, объединений  и так далее. Особую роль играет своевременный и полный учет законодательства в деятельности судебных и прокурорских органов. Кроме того, такой учет необходим для квалифицированной подготовки проектов законодательных и иных правовых актов, для составления разного рода сборников законодательства и сводных кодификационных актов, перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу, для осуществления справочно-информационной работы (выдача справок по законодательству, составление разного рода тематических обзоров), подготовки заключений по проектам нормативных актов. Наконец, без надлежащего учета нормативных актов невозможно эффективное правовое просвещение, деятельность учебных и научных юридических учреждений.

Органы, учреждения и организации  осуществляют учет, как для удовлетворения своих собственных потребностей, так и для снабжения (в том числе и на коммерческой основе) правовой информацией иных учреждений и отдельных лиц.

В Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные указы Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных  органов исполнительной власти, постановления  Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центрального банка РФ. В зависимости  от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, нормативные  разъяснения высших судебных органов  РФ и так далее).

Основные принципы организации  учета законодательства:

1. полнота информационного  массива, обеспечивающая фиксацию  и выдачу всего объема справочной  информации, отсутствие в нем  пробелов и упущений;

2. достоверность информации, основанная на использовании  официальных источников опубликования  нормативных актов, а также  на своевременной фиксации внесенных  изменений в акты, включенные  в информационный фонд;

3. удобства пользования,  необходимые для оперативного  и качественного поиска нужных  сведений о праве.

Выделяют следующие виды учёта законодательства:

1. журнальный учет;

2. карточный учет;

3. ведение контрольных  текстов действующих нормативных  актов;

4. автоматизированный учет  законодательства.

Наиболее простой вид  учета законодательства - это журнальный учет (фиксация реквизитов нормативных  актов) в специальных журналах. Такой  учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному  принципам. Хронологический принцип  означает, что все подлежащие учету в соответствующем органе или учреждении нормативные акты регистрируются в журнале (журналах) по датам их принятия. Очевидно, что акты различной юридической силы (законы, указы, постановления и так далее), как правило, подлежат отдельной регистрации. При алфавитно-предметной регистрации, как более совершенном виде учета поступающих в орган, учреждение нормативных актов, они фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым в алфавитном порядке (например, аванс, аккредитив, аренда и так далее). Оптимальная форма журнального учета - тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты. Однако, возможности журнального учета довольно скромны, и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой;

Более совершенная форма  учета законодательства - картотечный  учет. Это создание разного ряда картотек, то есть системы карточек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации. На карточках картотеки могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата издания, источник официального опубликования), либо полный текст такого акта, что представляется более предпочтительным. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки, тиражирование необходимых карточек и так далее).

Преимущества картотечного учета проявляются и в том, что он обеспечивает возможность  оперативно вносить коррективы в  карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт.

Карточки в картотеке  обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному, либо предметно-отраслевому  принципам. Наиболее удобен последний  принцип, когда учет осуществляется путем расположения всех карточек в  соответствующих разделах, подразделах, отделах, пунктах и других подразделениях заранее разработанного и утвержденного  классификатора, основанного на делении  всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и  так далее.

Необходимо отметить важность создания подобных классификаторов³³, без которых невозможно упорядочение законодательства, формирование единой внутренне согласованной системы законодательства, разработка схем систематических собраний (сводов) законодательства. Классификатор должен быть основой стандарта в области классификации правовых актов. На сегодняшний день единственным официальным источником классификации российского законодательства является Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 года №511³⁴.

Ведение контрольных текстов  действующих нормативных актов - это форма учета законодательства, при которой в тексты официальных  изданий законов, указов, постановлений  и других нормативных актов вносятся отметки об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных  их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки. Это позволяет поддерживать весь массив законодательства в рабочем (контрольном) состоянии.

В деятельности того или  иного органа, учреждения могут сочетаться различные формы учета законодательства, взаимно дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального  учета по хронологическому принципу вместе с созданием предметно-отраслевой картотеки, либо картотечный учет и  одновременное ведение контрольных  текстов актов действующего законодательства. Такое сочетание разных форм учета  способствует повышению эффективности  справочно-информационной службы в  области законодательства.

В последние десятилетия  все более активно используется так называемый автоматизированный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники  и новейших достижений информатики³⁵. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов.

Во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически  безграничный объем правовой информации. Сюда может быть внесено все законодательство страны (законы, указы Президента, постановления  Правительства, все виды ведомственных  актов), включая и нормативные  акты субъектов Федерации, акты органов  местного самоуправления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих  законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической  литературы и так далее и тому подобное.

Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно  получить при автоматизированном учете  по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном  учете такие справки можно  выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки.

В-третьих, компьютер создает  возможность получить юридическую  справку максимально быстро и  сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.

Впервые автоматизированная система правовой информации была создана  в США в 60-х годах группой  ученых и юристов под руководством профессора Д. Хорти. В настоящее  время в США и других западных государствах созданы десятки систем такого рода. Одни из них входят в  состав аппарата органов законодательной, исполнительной и судебной власти, другие носят частный характер и  обслуживают на договорной основе частные  фирмы, организации, адвокатов, юрисконсультов. Существует единая система правовой информации для всех западноевропейских государств, которая включает в себя примерно 150 тыс. единиц правовых документов³⁶.

В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы созданы  в аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства  РФ, в Министерстве юстиции РФ и  ЦБ, ряде других федеральных органов. Так, при Министерстве Юстиции РФ действует Научный центр правовой информации, который имеет обширный банк данных о федеральных нормативных  актах, включая и ведомственные, а также об актах субъектов  Федерации³⁷. Создан и активно разворачивает свою деятельность также и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства («Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс» и другие).

В настоящее время информационно-поисковой  системой «Консультант-Плюс» разработан единый многоуровневый классификатор  нормативных актов, принимаемых  правотворческими органами Российской Федерации и ее субъектов, который  может быть использован во всех органах  и организациях, осуществляющих учет нормативных актов. К числу его несомненных достоинств следует отнести высокий уровень детализации по большинству разделов, широкий охват регулируемых законодательством проблем, активное применение многоступенчатого дробления рубрик.

Существующие информационно-поисковые  системы по законодательству содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов и позволяют  осуществлять их поиск по различным  данным: вид и заголовок правового  акта, его номер и дата принятия, орган, его принявший, источник и  дата официального опубликования такого акта, используемые в его тексте ключевые слова и другое.

Таким образом, компьютерная систематизация правовых актов является важным фактором формирования правовой культуры и правосознания российских граждан, одним из эффективных способов обеспечения доступности для граждан России действующего законодательства, способом обеспечения права на свободное получение информации о конституционно гарантированных правах и свободах человека и гражданина.

Поскольку в России и в  других странах реально уже существуют справочные правовые компьютерные комплексы, исследование проблематики их функционирования будет способствовать повышению  эффективности таких систем как  способа улучшения качества самой  систематизации российского законодательства.

Исследование всего комплекса  вопросов, связанных с совершенствованием законодательства, созданием и функционированием  справочных правовых компьютерных систем в Российской Федерации и их роли в систематизации национального  и международного законодательства, несомненно, будет способствовать решению  актуальных проблем теории и практики по обеспечению единообразия использования  нормативно-правовых актов на всей территории страны.

2.2. Консолидация  и инкорпорация.

С течением времени в любой  развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки  и сотни) нормативных актов, имеющих  один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные  несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность  ликвидации множественности нормативных  актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства. Один из путей преодоления такой множественности - это консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт.

Такой акт утверждается правотворческим  органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению  предписания одинаковой юридической  силы.

Консолидация – это  такая форма систематизации, при  которой происходит объединение нескольких нормативно - правовых актов, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единой свободный нормативно – правовой акт без изменения содержания³⁸.

Особенности консолидации состоит  в том, что она содержит в себе некоторые черты кодификации  и инкорпорации. По форме систематизации нормативно – правовых актов консолидация в большей мере примыкает к  систематической инкорпорации. Она  используется там, где отсутствует  необходимость или возможность  кодификации. В этих случаях консолидация выступает, как эффективное средство для объединения однородного  нормативного материала, сокращение числа  актов и улучшения формы правового  регулирования.

В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов  располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается  общая структура будущего акта.

Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя  обработка предписаний с тем  расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, чтобы использовалась унифицированная терминология. Устраняются  противоречия, повторения, неоправданные  длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).

Работу по созданию качественно  новой правовой системы России, существенному  обновлению всех основных сфер регулирования  следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема ликвидации множественности нормативных  актов по одному вопросу. Задача объединения, укрупнения нормативных актов, обеспечивающая компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и  неувязок между действующими нормами, была актуальна и ранее. Практика подготовки и принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в прежние годы в сфере регулирования  вопросов сельского хозяйства, заготовок  сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной ответственности  и так далее. Весьма актуальна такая задача и ныне. В общем массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых «лоскутных» актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные неотделимые их части³⁹.

Ревизия всего массива  действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов  и их частей, внесении в них соответствующих  изменений, так и в объединении  действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные  фрагменты, издании укрупненных  актов по определенным вопросам.