Сравнительный анализ организации государственной службы РФ и США

Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной  службы, составляют часть этого института.

Административное право  обслуживает, прежде всего, государственное  управление. Оно определяет административно-правовой статус главным образом государственных  служащих системы государственного управления.

Специфическая концепция  государственной службы в России положена в основу Закона Российской Федерации от 5 июля 1995г. « Об основах государственной службы РФ». В трактовке этого Закона под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности определенных категорий.

      Данные  специфические признаки государственной  службы распространяются, по сути, на государственное устройство  любой страны.

2. Историческое развитие государственной службы в России.

Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы. Только Петр I впервые в России стал решать вопросы государственной службы. Его Указ от 4 февраля 1722 г. «Табель о рангах» заложил основу государственной службы в России. В этом указе были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, разделенных на 14 классов. Так, генерал-губернатор – 3-й класс, президент Коллегии (4 класс) были весьма внушительными чинами. Право на дворянство давал самый низший 14 класс. В «Табель о рангах» вносились изменения: например, в 1809 г. о необходимости сдавать экзамен для перехода в 8-й класс. В XIX веке были установлены и обращения к чиновникам: «ваше благородие» (9-14 класс), «ваше высокоблагородие» (5 класс), «ваше превосходительство» (3-4 класс), «ваше высокопревосходительство» (1-2 класс).²     

 Вопросам государственной службы  были посвящены различные указы,  инструкции и циркуляры: «О безволокитном и правом вершении дел» (1719), «Об исполнительской дисциплине служащих государственных учреждений» (1724), «О существенных обязанностях всех чиновников и в особенности прокуроров, при исправлении должностей своих в Присутственных местах» (1765), «О порядке наложения административных взысканий за упущение по службе» (1849), «О сокращении делопроизводства и переписки по гражданскому управлению» (1852) и др.     

 Строгая регламентация элементов  государственной службы, однако, мало  помогала искоренению пороков  управленческих чиновников: волокитства,  взяточничества, формализма, служебных  подлогов.    

 В годы советской власти  также издается много нормативных  актов посвященных государственной  службе. Постепенно эти акты консолидируются  в трудовом законодательстве. В  этот период отношения между  работником (служащим) государственного  органа и самим государственным  органом регулировались в основном  только трудовым законодательством.  На общем фоне нормативных  актов советского периода наиболее  значимым в 1967 г. становится  «Единая номенклатура должностей  служащих». В ней закрепляется  перечень должностей служащих, занятых  в отраслях народного хозяйства  и органах хозяйственного и  государственного управления. С  учетом характера труда должности  были поделены на три крупные  группы: руководители, специалисты  и технические работники, которые  были исходными для составления  штатных расписаний учреждений. Несмотря на множество нормативно-правовых актов по вопросам государственной службы, государственная служба, охватывающая именно персонал государственного управления, так и не была создана.³     

 Понятие государственной службы в нашей стране формировалось и развивалось исторически. Долгие годы считалось, что в рамках государственной службы регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных органах, правил и способов замещения должностей, подбор работников определение сроков службы правил увольнения. При таком подходе государственная служба охватывала все категории работников, занятых не только в государственном аппарате, но и в учреждениях и организациях как объектах управленческого воздействия. Попыткой ограничить ее содержание была трактовка государственной службы как специфического организационно-правового средства формирования и организации работы личного состава всего государственного аппарата.    

 После распада СССР только 05.07.1995 г. Государственной Думой был принят ФЗ «Об основах государственной службы в РФ», в котором давалась нормативная характеристика государственной должности и классификация, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения службы и др.

Основная цель Закона – создание правой единой общефедеральной базы государственной службы, придание ей профессионального характера. Согласно Закону об основах государственной  службы  РФ к государственным служащим были отнесены только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Этим Законом  государственные должности в государственных органах были разделены на категории «А», «Б» и  «В» в зависимости от своего назначения. 

«А» - должности, устанавливаемые конституцией, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного  исполнения полномочий государственных  органов.  

«Б» - должности, устанавливаемые законодательством  для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». 

 «В» -   должности, учреждались государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.   

Закон был базовым (до его отмены 27 июля 2004г.) для законодательных  и других нормативно-правовых актов, обеспечивал реализацию его положений, как на федеральном уровне, так  и на уровне субъектов Федераций.

3. История государственной службы в США.

История американской государственной  службы заметно отличается от истории  этого института в странах Европы и уж тем более в России. Она - детище американской политической системы и американского общества в целом со всей его спецификой. А как известно, американская цивилизация сложилась в результате достаточно необычного сочетания историко-культурных, географических, политических, идеологических факторов. Стремление освободиться от пресса и контроля со стороны любой власти, будь она светская или духовная, лежало в основе «идеальной», внеэкономической части мотиваций действий как первых, так и последующих поколений колонистов.

Американские исследователи  обычно разделяют путь развития идеологии  государственной службы на следующие  условные основные периоды:

• правление «наследников и джентльменов» 1789-1829 гг.
• правление «людей, пробившихся собственными силами» 1829-1883 гг.
• возобладание принципа «общего блага» 1883-1906 гг.
• господство «научного управления» с 1906 г.

В первый условный период сформировались две основные группы государственных  служащих.

В первую входили высшие должностные лица, которые были на виду и пользовались значительным влиянием на процесс принятия решений (члены кабинета и их ведущие помощники, послы, губернаторы, руководители федеральных агентств и др.). Они получили название «политических назначенцев» (political executives) и составляли в то время почти 25 % всех государственных служащих.⁴

Вторую группу составляли сотрудники государственных органов  среднего и низшего звена - клерки, таможенники, судьи и шерифы, почтовые служащие и др. В основном это  были представители высшего среднего класса. Они имели высокий уровень  образования и рассматривали  государственную службу как социальный долг. Таким образом, в ранний период госслужба США формировалась посредством патронажа и состояла главным образом из «наследников» общественного статуса, собственности и др. Людей, пробившихся своими силами , в ней практически не было. Однако такая организация государственной службы была эффективной - престиж ее был высок, коррупция среди чиновников - очень низкой.

Начало второго периода  обычно датируют приходом в Белый  дом президента Э. Джексона, выигравшего  выборы в 1828г.

Президент Джексон попытался  демократизировать госслужбу, обеспечить приток в нее представителей всего населения страны. Однако успех его на федеральном уровне был весьма скромным. По-другому обстояло дело на местном и штатном уровнях. Упразднение старой «системы заслуг» привело к безраздельному господству «системы добычи» с характерным периодическим состоянием хаоса в государственном управлении. «Система добычи» способствовала коррупции и злоупотреблению властей. В результате ко второй половине XIX в. в США произошла деградация государственной службы, которая стала гораздо меньше отвечать критериям ответственности перед общественностью и отражать ее интересы, чем это было в конце XVIII в. Общественное мнение все больше склонялось в пользу реформы государственной службы.

Третий период, период возобладания принципа «общего блага», стал ключевым с точки зрения становления современной системы государственной службы.⁵

Американцы не пошли по пути огульного отрицания джексоновского времени и постарались так изменить сложившуюся практику, чтобы не испортить главного достижения «системы добычи» - регулярной смены государственных служащих, что было главной гарантией против формирования у них кастовости.

Главный упор в реформе  был сделан на то, чтобы государственная  служба имела возможность представлять общество в целом. Ее открытость оставалась главным приоритетом реформаторов.

Важнейшим итогом общественной компании за реформу стал закон Пендлтона 1883г.

По мысли составителей закона Пенделтона, политические цели должны определяться выборными народными представителями, которые производят назначения на определенное количество постов, способы же достижения этих целей (собственно административная работа) - компетентными профессиональными служащими.

Закон защитил профессиональные категории госслужащих от прямого  политического давления и произвола  «патронажной системы», оговорив категории  постов, которые могли замещаться без сдачи квалификационных экзаменов. Тем самым было законодательно закреплено выделение в рамках единой государственной  службы огромного отряда администраторов, той части государственной службы, которая получила в американской практике наименование гражданской службы (civil service).

Таким образом, в рассматриваемый  период идеология и практика государственной  службы в США претерпели кардинальные изменения. Было раз и навсегда установлено: чтобы оставаться политически нейтральной, указанная служба должна в определенной степени быть независимой от президента и конгресса. Такая организация  государственной службы стала моделью, по которой создавались аналогичные  агентства на штатном и даже местном  уровне

Реформа государственной  службы создала почву для углубления специализации и совершенствования  технологии государственной работы.

Особенностью нового этапа  как раз и стало внедрение  в идеологию и практику государственной  службы принципов научного управления. В этот период административная работа превратилась в респектабельную  сферу деятельности и даже научную  дисциплину.

Теория научного управления послужила основой для новой  стандартизации должностей, их классификации. В частности, появился закон о  классификации должностей госслужащих  от 1949 г., установивший 18 градаций должностей для Гражданской службы.

Выводы по главе:

1. Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности определенных категорий.
2. Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции уходят корнями в глубины времени более чем на тысячу лет. Наша страна переходила от этапа к этапу постепенно, от дружинной «администрации» к дворянской, далее к государевой службе, главным достижением которой, в свое время была «Табель о рангах».

Формирование после прихода  большевиков к власти в октябре 1917г. новой государственности, получившей название советской, и просуществовавшей более семидесяти лет, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы. Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. Кадровый корпус госслужащих первоначально формировался прежде всего из членов РКП (б).

После распада СССР только 05.07.1995 г. Государственной Думой был принят ФЗ «Об основах государственной  службы в РФ» (отменен 27 июля 2004г.)

3. В американском пути развития идеологии государственной службы выделяют следующие условные основные периоды:

• правление «наследников и джентльменов» 1789-1829 гг.

• правление «людей, пробившихся собственными силами» 1829-1883 гг.
• возобладание принципа «общего блага» 1883-1906 гг.
• господство «научного управления» с 1906 г.