Теоретические основы законотворческого процесса

Референдум РФ назначает  Президент РФ. До принятия такого решения  Президент РФ в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их в Конституционный  Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд РФ проверяет  соблюдение требований, предусмотренных  Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту РФ соответствующее  решение, которое подлежит незамедлительному  опубликованию.

После проверки Конституционным  судом РФ, Президент РФ издает Указ о назначении референдума РФ, в  котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев  со дня опубликования Указа.

Пожалуй, самой ответственной  стадией в проведении референдума  и его законодательном регулировании, является подведение итогов.

На основании протоколов комиссий субъектов РФ по проведению референдума РФ об итогах голосования  по соответствующему субъекту РФ и  протоколов участковых комиссий по проведению референдума РФ об итогах голосования, образованных за пределами территории РФ, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная комиссия референдума РФ не позднее чем  через 10 дней со дня проведения референдума  РФ определяет результаты референдума  РФ.

Следующим видом законотворчества можно выделить соответствующую  деятельность представительных органов государственной власти субъектов РФ.

Законодательство современной  России имеет два уровня — федеральный и региональный. Конституция Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 76 предоставляет субъектам федерации право вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и её субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов. В связи с этим в настоящее время законотворческая деятельность осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях⁶.

Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном  процессе обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 5, 76, 104, 134, 136) наделила их правом:

1) законодательной инициативы;

2) участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения;

3) внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ;

4) участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ;

5) принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Анализ положений Конституции  РФ, федерального законодательства и  законодательства субъектов РФ позволяет  сделать вывод, что проект федерального закона по вопросам совместного ведения  РФ и субъектов РФ в процессе его  принятия четыре раза обсуждается законодательным (представительным) органом государственной  власти субъекта РФ.

Первый раз - при обсуждении обращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о поддержке проекта федерального закона, внесенного данным парламентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ.

Это обсуждение не предусмотрено  федеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительного мнения представительных органов субъектов  РФ субъектом законодательной инициативы.

Второй раз - при представлении отзыва по данному проекту федерального закона. В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. (ред. от 20 мая 2002 г.) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации » проект федерального закона перед рассмотрением в первом чтении направляется Советом Государственной Думы РФ в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для согласования с ними. Однако мы полагаем, что нынешний порядок не полностью соответствует учету мнений и интересов субъектов РФ. В частности, распространен подсчет только отрицательных отзывов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Третий раз - при внесении поправок. После принятия в первом чтении Государственной Думой РФ данный проект федерального закона направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для представления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Четвертый раз - перед рассмотрением Советом Федерации РФ. Член Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при одобрении или неодобрении данного федерального закона должен голосовать в соответствии с мнением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ⁷.

 Еще одним из наиболее важных видов законотворческой деятельности является законотворчество Федерального Собрания РФ.

Законодательный процесс  составляет важную часть деятельности Федерального Собрания РФ. В то же время  в его деятельности более фундаментальной  по отношению к законотворчеству является представительная функция. Думается, что не случайно Конституция определяет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации —вначале как представительный и уже затем как законодательный орган (ст. 94). В любом случае законодательная и представительная функции в конституционном тексте разведены.

Без учета представительной функции законодательного органа и  детализирующих ее задач трудно найти  здравый смысл в утяжеленной, включающей множество стадий модели законодательного процесса, явно не способствующей быстрому принятию нужных законов. В  числе упомянутых задач особо  выделим следующие:

1) выявление основных  социальных позиций по обсуждаемым  законопроектам и объективно  существующих в обществе противоречий («взрывы» страстей в парламенте —это не столько повод для рассуждений о вздорности и никчемности депутатского корпуса, сколько возможность своевременного обнаружения региональных, межрегиональных, классовых, национальных и т. п. конфликтов);

2) «притирка» несовпадающих  воззрений, идеологических установок  при выработке парламентских  решений, в том числе путем  включения в законодательную  процедуру федеральных органов  исполнительной власти, органов  государственной власти субъектов  Федерации через механизмы «сдержек»  и «противовесов», «стороннего влияния» (поиск социального компромисса);

3) выбрасывание «социального  пара» (пусть лучше на повышенных  тонах общаются между собой  депутаты в парламентской дискуссии,  помогая снижать психологическое  напряжение стоящим за ними  группам населения, чем эти  группы будут конфликтовать непосредственно  между собой);

4) легитимация государственного  аппарата (избирая парламент, граждане  становятся через его деятельность  сопричастными деятельности государства  в целом, всех ветвей власти — подлинно представительный⁸.

Итак, подводя итог первой главе, можно сделать вывод, что действующее законодательство, как Конституция, так и иные законодательные акты, не содержит легального понятия законодательного процесса. Что зачастую, на практике, позволяет давать широкое, ошибочное понятие законодательному процессу.

Основываясь на систематическом  анализе норм Конституции РФ, можно  дать такое определение законодательному процессу.

Законодательный процесс – это процесс принятия, одобрения и обнародования законов РФ тремя его участниками: Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом. Центральной идеей законодательного процесса является принцип властного равновесия трех субъектов законотворчества. Все они участвуют в процессе лишь в той мере, в какой это предначертано Конституцией (п.п. 1 и 4 ст. 105, п. 4 ст. 107). Благодаря именно этому балансу обеспечивается принятие взвешенных и устраивающих общество решений.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Раздел 2. Стадии законотворческого  процесса

2.1 Законодательная  инициатива

Традиционно первой стадией  законодательного процесса признается законодательная инициатива, которую  отличает главным образом то, что  ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента. С началом реализации законодательной  инициативы, выражающейся в возбуждении  вопроса о принятии закона, связано  возникновение, условно говоря, «первого правоотношения», сочетающего в  себе комплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа. На субъект законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении — возвратить законопроект инициатору. Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включить его в повестку дня своего заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта при его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента⁹.

Таким образом, необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотворческого  органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором  он представлен. Наличие такой обязанности  было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании  права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением  субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект и принять  по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений¹⁰.

В литературе выработалось два подхода к вопросу о  том, что считать фактическим  началом законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно  в рамках официального прохождения  законопроекта в законодательном  органе, считая началом законодательной  инициативы внесение законопроекта  на рассмотрение законодательного органа. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона.

В обоснование данной точки  зрения делается ссылка на то, что возбуждение  вопроса об издании закона, выявление  потребности в его принятии, его  научная, экспертная, организационная  подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, есть деятельность, связанная  с проявлением законодательной  инициативы³⁶.

Трудно не согласиться  с тем, что этап подготовки законопроекта  образуют действия, непосредственно  направленные на создание закона. От них  во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и  по функциональному назначению указанные  действия существенно отличаются от действий, которые совершаются непосредственно  при внесении законопроекта в  законодательный орган. Подготовка законопроекта, в ходе которой «нарабатываются» материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своего права законодательной  инициативы; она призвана содействовать  осуществлению им данного права, создавая для этого необходимые предпосылки¹¹.

В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности  исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения  о направлении законопроекта  на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа¹².

Законодательная инициатива, таким образом, - это право определенных органов, негосударственных организаций  и должностных лиц ставить  вопрос об издании законов и вносить  их проекты на рассмотрение законодательного органа.

Сам факт утверждения вопроса  о рассмотрении законопроекта в  повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной  инициативы к стадии обсуждения законопроекта.

 

 

2.2 Обсуждение  законопроекта

 

Следующей стадией законотворческого  процесса является обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы или же позднее разработанного законопроекта. Наряду с обязательными, но все же дополнительными компонентами как получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления права законодательной инициативы закрепленным конституционно.