Теоретические основы законотворческого процесса

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Раздел 3. Актуальные проблемы законотворческого процесса

3.1 Проблемы законотворчества  субъектов РФ

На сегодняшний день вопросы  собственного законотворчества субъектов  федеративных государств являются одними из актуальных и проблемных, считает  Ф. Ибрагимова²⁰. Практически все субъекты федераций мира имеют право на собственное законотворчество. Это связано с тем, что федерализм как принцип государственного устройства является фактором, обусловливающим двухуровневое законодательство - законодательство федерации и законодательство субъектов. Конечно же, предоставление федерацией своим субъектам права на собственное законотворчество и возрастание роли региональных законов в урегулировании жизни в субъектах является важным и положительным фактом в развитии федераций мира. Но вместе с тем возникновение и развитие данного института ставит перед нами и ряд вопросов. Это и вопросы определения пределов собственного законотворчества субъектов федераций, и вопросы согласования федерального и регионального законодательства, и вопросы развития и эффективности регионального законотворчества. При этом основным вопросом, который требует немедленного ответа, является вопрос о значимости регионального законотворчества в общем для развития единого федеративного правового пространства, и отдельно взятого субъекта федерации.

Причин, по-прежнему, остается несколько. В том числе: низкая степень профессионализма их авторов при составлении законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 до 3710 дней); несовершенство самого порядка осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющее отклонять данные инициативы по формальным признакам; большие сложности с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроекта и т.д.²¹.

 «Рассматривая вопрос правового регулирования законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в современных условиях, необходимо учитывать то, что Конституция предоставила всем субъектам Российской Федерации возможность ведения законодательной деятельности по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и по вопросам, находящимся в исключительной компетенции регионов. Особенностью законодательной деятельности является государственно-территориальное устройство России, которое основывается на принципе федерализма. При ее изучении следует принимать во внимание двухуровневую структуру государственности»²².

Во всех субъектах РФ нужно  сформировать более совершенную, логичную, результативную правовую систему, принимающую  во внимание особенности субъекта Российской Федерации и способную эффективно регулировать происходящие на его территории процессы. Исходя из этого, федеральное  законодательство и законодательство субъектов РФ должно совершенствоваться, руководствуясь научно обоснованным прогнозом  развития отношений людей в обществе и соответствующего действительности экономического и финансового состояния  государства.

При разрешении разногласий  между Российской Федерацией и ее субъектами необходимо учитывать интересы всех заинтересованных в этом процессе сторон, соблюдая правовые процедуры  согласования этих интересов. Для того чтобы законодательство субъектов  Федерации соответствовало Конституции  России и ее законам, нужно разработать  комплексную программу сохранения единого правового пространства, разработчиками которой должны выступать обе стороны²³.

По мнению С. Салминой, поскольку  качество законов, как федеральных, так и региональных, которые касаются совместных предметов ведения и  полномочий Российской Федерации и  ее субъектов, далеко от идеала, согласование их разработки и принятия необходимо возвести в законодательный ранг, унифицировать требования к их принятию. Каждый закон должен отличаться четкостью, ясностью, определенностью, логичностью. С данной точкой зрения можно согласиться, однако не злоупотребляя при этом унификацией и согласованием  разработки региональных законов.

Подводя итог данному вопросу  отметим, что сегодня в каждом субъекте Российской Федерации создается  собственная система формирования законодательной (представительной) государственной  власти. Однако региональное государственное  строительство еще не опирается  на четко сформулированные критерии, основанные на Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве.

 

 

3.3 Проблема качества  законов и пути ее решения

 

В настоящее время, как, впрочем, и ранее, в принимаемые законы вносится значительное количество изменений (поправок).

Это говорит о том, что  принимаемые законы являются некачественными. Основную причину этого мы видим  в недостаточной правовой регламентации  законотворческого процесса.

В настоящее время разве  что порядок принятия поправок к  Конституции РФ урегулирован отдельным  Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»²⁴. Все остальные законотворческие процедуры входят в регламенты Федерального собрания РФ:

1) Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утвержденный Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД²⁵;

2) Регламент Совета Федерации Федерального Собрания (с изменениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля 2003 г.) утвержденный Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ²⁶.

Таким образом, фактически, законотворческий процесс строится на толкованиях Конституционного суда РФ и регламентах Федерального собрания РФ, принятых, как раз на основе указанных  толкований.

Вышесказанное позволяет  сделать однозначный вывод: в  настоящее время существует очевидная  потребность в законодательном  урегулировании многих важных деталей  этого процесса, однако пока такой  федеральный закон отсутствует.

Итак, как же можно сделать  законодательный процесс более  совершенным? На какие недочеты и  мелочи необходимо обратить внимание законодателю?

Во-первых, обратимся к  субъектам законодательной инициативы. Согласно п.1 ст.104 Конституции право  законодательной инициативы принадлежит  Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам  Государственной Думы, Правительству  Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Во-вторых, на практике зачастую возникает вопрос о том, кто обращается в Правительство РФ за заключением. Пункт 3 ст.104 закрепляет, что законопроекты  о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие  расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства  Российской Федерации.

Из конституционного текста недвусмысленно вытекает, что эта  обязанность лежит на инициаторе законопроекта, ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в Думу. Действующий Регламент Государственной  Думы это подтверждает, поскольку  заключение Правительства принадлежит  к числу документов, обязательно  прилагаемых к соответствующим  законопроектам при их внесении в  Думу.

В этой связи, представляется целесообразным придание заключению Правительства  обязывающего характера, чтобы при  отрицательном заключении законопроект не рассматривался и не принимался Государственной Думой.

В-третьих, ч.3 ст.105 Конституции  РФ устанавливает срок в соответствии, с которым, принятые Государственной  Думой федеральные законы в течение  пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Упомянутый срок начинает течь, по смыслу, на следующий день после  принятия Государственной Думой  федерального закона в третьем чтении. В течение этого срока есть возможность окончательно оформить текст принятого федерального закона и постановления о его направлении  в Совет Федерации. Правда, в Конституции  отсутствует официальное толкование относительно того, какие дни имеются  в виду - рабочие или календарные, исключается ли из этого срока каникулярное время. Нет такого толкования и в Регламенте Государственной Думы. Если принять во внимание краткость указанного срока, есть основания полагать, что имеются в виду рабочие дни во время сессии. Однако окончательное толкование остается за Конституционным Судом РФ или Законом.

В четвертых, как мы уже  отметили, «сроки» в современном  законодательном процессе – это один из основных неурегулированных вопросов. Также этот вопрос актуален и в отношении срока в соответствии, с которым, президент должен подписать и обнародовать принятый закон (п.1 ст.106 Конституции РФ).

Решение проблемы мы видим  в принятии специального Закона «О законодательной деятельности в  РФ». Это обуславливается и тем, что отдельные акты, содержащие нормы  направленные на регулирование законодательного процесса противоречат Конституции  РФ. Так, в частности ст. 106 Конституции  РФ закрепляет, что обязательному  рассмотрению в Совете Федерации  подлежат принятые Государственной  Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов  и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной  границы Российской Федерации;

е) войны и мира²⁷.

Между тем, п. 5 ст. 16 Закона «О международных договорах» предусматривает  такую процедуру внесения международного договора на ратификацию - в порядке  законодательной инициативы. Согласно ей, субъекты права законодательной инициативы обладают правом представлять в Государственную Думу законопроекты о ратификации договоров, которые не вступили в силу, но, согласно Закону от 15 июля 1995 г., подлежат ратификации. В этом случае Государственная Дума направляет законопроект Президенту для внесения по нему предложений.

Сегодня в субъектах Федерации  сложилась достаточно разнообразная  и обширная правовая система. Вместе с тем эту систему нельзя назвать  целостной, согласованной и адекватной действительности, что требует досконального  изучения и четкого уяснения специфики  регионального законотворчества, дабы определить его место, роль и соотносимость  с федеральным законотворчеством.

И хотя законодательный процесс  в нашей стране уже сложился, на наш взгляд, необходимо принять специальный  закон который консолидировал бы положения, содержащиеся в толкованиях  Конституционного суда РФ, регламентах  обоих палат Федерального собрания РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Законотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменения, отмену или дополнение. В каждом государстве законотворчество обладает своими особенностями, но везде  оно направлено на создание и совершенствование  единой, внутренне согласованной  и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

По своей социальной сути законотворчество выступает как процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера. Оно охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов.

Законотворчество является важнейшей составной частью всего  процесса законообразования. Последний  включает в себя не только собственно законотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования законодательных актов. Необходимость  существования последнего обусловливается  постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Оно зависит не только от уровня самой законотворческой деятельности государственных органов, но и от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ.

Большое значение для повышения  качества и эффективности законотворческого  процесса имеют, лежащие в основе его организации и осуществления, принципы, так как они:

Во-первых, они выступают в качестве руководящих идей для законодателя, определяя пути совершенствования правовых норм;

Во-вторых, в случаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания.