Теоретические основы законотворческого процесса

Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его  в качестве закона. Обсуждение в  данном случае осуществляется непосредственно  самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому  и детальному анализу: изучаются  различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

Обсуждение бывает двоякого рода: предварительное, неофициальное  и официальное обсуждение.

Предварительное обсуждение производится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих  государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний  «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радио дебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовка соответствующих публикаций в газетах и журналах и др.

На стадии предварительного обсуждения законопроекта он может  быть направлен ответственным комитетом  в государственные органы, научные  и общественные организации для  подготовки отзывов, предложений и  замечаний, а также для проведения научной экспертизы.

Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских палат. Регулируется процесс прохождения обсуждения с помощью специальных положений и регламентов¹³.

Стадия обсуждения состоит  из нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта. Федеральным  законодательством предусмотрено  рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Каждое чтение законопроекта наполнено  определенным функциональным содержанием:

1) при первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости;

2) суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т. е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения;

3) третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Дальнейшее прохождение  проекта закона, включая его обсуждение, регулируется Регламентом Совета Федерации - верхней палаты Парламента России, в которую он должен быть передан  в течение пяти дней после принятия данного законопроекта в нижней палате - Государственной Думе.

Согласно Конституции  РФ, Совет Федерации может некоторые  законы вообще не обсуждать и не рассматривать. Нерассмотрение закона, поступившего из Государственной Думы, Советом Федерации означает согласие с его принятием. Однако это не касается федеральных конституционных  законов, а также федеральных  законов по вопросам:

1) федерального бюджета;

2) федеральных налогов и сборов;

3) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии;

4) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

5) статуса и защиты государственной границы России, а также войны и мира (ст. 106 Конституции РФ).

Для того, чтобы стать  законами, они должны быть обсуждены  и приняты не только в Госдуме, но и в Совете Федерации.

Процедура чтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта  в комитетах Государственной  Думы. Наблюдается тенденция значительного  расширения их полномочий на стадии обсуждения законопроекта. Комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на пленарном  заседании, освобождают палату от необходимости  его детального изучения и тем  самым ускоряют движение законопроекта  в законодательном органе. Деятельность комитетов, призванных осуществлять подготовку законопроекта к чтению на пленарном  заседании, включает в себя сбор и  оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всех поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточнение, редактирование текста законопроекта; организацию  проведения его экспертизы¹⁴.

Обсуждение законопроекта  в законодательном органе завершается  принятием по нему официального решения.

2.3. Принятие и утверждение закона

Важной стадией законотворческого  процесса является принятие и утверждение  закона. Законопроект получает одобрение большинства депутатов парламента (палаты) и превращается в обязательный для исполнения законодательный акт. Данный этап законодательного процесса обычно именуется стадией принятия закона. Исходя из современных представлений о законодательном процессе, законопроект в Российской Федерации на федеральном уровне может быть внесен только в Государственную Думу, она и принимает закон. Вместе с тем Конституцией РФ обеспечено участие в принятии законов также Совета Федерации. Обязательным является передача ему принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, Совету Федерации отведена роль органа, с одной стороны, обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении, а с другой — способствующего более углубленному обсуждению вопросов законодательства в парламенте. В этом смысле верхняя палата служит полезным дополнением нижней выборной палаты. Она призвана исправлять допускаемые Государственной Думой законотворческие ошибки и способствовать принятию более взвешенных законодательных решений

Принятый палатами закон  направляется главе государства  для подписания и обнародования. Подписывая закон, Президент РФ удостоверяет, что закон принят и подлежит опубликованию. Вместе с тем Президент имеет  право выразить свое несогласие с  законом или его отдельными положениями  и с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. В этом случае предусмотрено:

а) повторное рассмотрение Государственной Думой отклоненного Президентом закона и, либо снятие закона с дальнейшего рассмотрения палатой, если она соглашается с решением Президента об его отклонении, либо принятие закона в редакции с учетом предложений Президента или в прежней редакции;

б) повторное рассмотрение Советом Федерации закона, принятого  Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение  или отклонение.

Российская Конституция  предусматривает, что принятый федеральный  закон направляется в течение  пяти дней Президенту для подписания. Если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления этого  закона не подписывает его, то Государственная  Дума и Совет Федерации в установленном  порядке вновь рассматривают  этот закон. Данный акт подлежит обязательному  подписанию Президентом в течение  семи дней, если при повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов  Госдумы¹⁵.

Совершенно очевидно, что, прежде чем закон начнет действовать, должно быть устранено любое несоответствие его конституционным предписаниям, в том числе и по процедуре  принятия.

Но суть проблемы в другом. Несоответствия такого рода, по общему правилу, должны устанавливаться лишь тем компетентным органом, который  уполномочен принять решение  о конституционности закона. Определенный интерес в этом отношении вызывает опыт некоторых зарубежных стран. Например, в соответствии с Конституцией Французской  Республики, принятый парламентом Органический закон до его промульгации обязательно  должен представляться в Конституционный совет, осуществляющий контроль за законностью принимаемых Парламентом правовых актов, который решает вопрос о его соответствии Конституции. Законы могут быть направлены для проверки их конституционности в Конституционный Совет в указанном случае президентом республики, премьер-министром, председателем Национального собрания, председателем Сената, шестьюдесятью депутатами или шестьюдесятью сенаторами¹⁶.

Несоблюдение норм процессуального права служит основанием для признания закона неконституционным лишь при условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в упомянутом постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П, Федеральный закон считается принятым с нарушением установленного конституционного порядка принятия закона в случае, когда такое нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания. При этом закон остается не принятым¹⁷.

Именно принятием закона окончательно формулируется государственная  воля, а сам закон становится обязательным для исполнения. Не подписание закона главой государства отнюдь не означает отказ в его принятии. Глава  государства, проверяя закон, в том  числе и с точки зрения его  соответствия Конституции РФ, вправе лишь задержать опубликование закона.

2.4 Обнародование  принятого закона

Заключительной стадией  законотворческого процесса является обнародование принятого закона, которое бывает двух уровней - официальное и не официальное. Не официальное обнародование законов и других нормативно-правовых актов осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио, телевизионных передачах, в научных изданиях. Однако осуществляется оно чаще всего в виде опубликования.

Следуемое непосредственно  за подписанием обнародование принятого  законодательного акта, имеет целью официальное доведение до всеобщего сведения его содержания. Акт обнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в виде опубликования, которое состоит в воспроизведении текста законодательного акта в специально предусмотренных для этого официальных изданиях. Качественным отличием официального опубликования является его обязательность. Во многих странах действует правило, согласно которому не опубликованный в установленном порядке акт не влечет за собой правовых последствий и не может служить законным основанием для регулирования соответствующих общественных отношений. Так, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Введение норм, предписывающих необходимость опубликования актов как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. Важное значение имеет установление конкретной даты официального опубликования акта, которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу - дата принятия Государственной Думой в окончательной редакции¹⁸.

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня  их официального опубликования, либо в  иной срок, прямо установленный в  самом законе.

Опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т. е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение. В зависимости от того, кому в государстве принадлежит право на издание законодательного акта, заключительной стадией законодательного процесса, по нашему мнению, может быть либо принятие закона парламентом, либо санкционирование закона главой государства. Если законодательный процесс заканчивается утверждением закона в парламенте, опубликование осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению данного органа, как это имеет место в Российской Федерации. Если же утверждение закона проводится посредством санкционирования его главой государства, за последним обычно и закрепляется право на опубликование санкционированного им закона. Ни в том, ни в другом случае опубликование не связано непосредственно с завершением законодательного процесса, им лишь удостоверяется тот факт, что закон принят и утвержден, но еще не начал действовать¹⁹.

Итак, подводя итог второй главе сделаем небольшой вывод. Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой стадий, совокупность которых  называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства  в соответствии с установленным  Конституцией порядком.