Законодавча влада та її функції

Отже, законодавча влада – це одна із найважливіших галузей (гілок) державної влади, делегована своїм представникам у парламенті, що надає їм виключне право приймати закони.

2. Парламент як головний орган законодавчої влади

У демократичній державі найвищим представницьким та законодавчим органом є парламент. Нині парламенти діють у понад 160 країнах світу. За змістом діяльності вони є органами законодавчої влади – легіслатурами (від лат. legislator – той, що пропонує законопроект)7. Починаючи з ХVІІ ст., вважалося, що функцією легіслатур є лише видання законів, що обґрунтував Д. Локк8.

Проте сьогодні ситуація відрізняється від згаданого періоду, коли втручання держави в соціальні справи було мінімальним. В умовах ускладнення суспільного життя і законодавчого регулювання, легіслатури не в змозі приймати закони з усіх питань. Закономірно, що їх роль у процесі прийняття рішень підвищується, а функція полягає у забезпеченні зв’язку з народом і виконавчою владою9.

Парламенти є всенародними зборами (конгресами, асамблеями) або зборами представників народу (депутатів). Це постійно діючі форуми, зібрання, на яких обговорюються і вирішуються найважливіші суспільні та державні справи. Вони мають різні назви: Верховна Рада (Україна), Федеральні збори (Росія), Конгрес (США), Стортинг (Норвегія), Альтинг (Ісландія), Генеральні кортеси (Іспанія), Національні збори (Єгипет), – але для усіх властиві принципи парламентаризму.

Слово «парламент» походить від французького слова «говорити», але батьківщиною парламенту вважається Великобританія, хоча попередником парламенту були представницькі органи рабовласників та інших вільних осіб в Давній Греції і Давньому Римі, а також станово-представницькі установи в Європі. Зародження парламентаризму пов’язують з подіями ХІІІ-ХІVст. в Англії, коли влада короля була обмежена зібранням значних феодалів, вищого духовенства, представниками міст і сільської місцевості (общин).

Сучасний парламентаризм – це вищий орган народного представництва, який покликаний регулювати найважливіші суспільні відносини, утворює повністю або частково деякі вищі органи держави, здійснює контроль за діяльністю вищих органів виконавчої влади і посадових осіб. Такий контроль здійснює переважно нижня палата парламенту, яка обирається безпосередньо громадянами (термін «нижня палата» використовується за традицією, сьогодні він не відображає реального значення цієї палати в державному механізмі). У ряді країн парламент визначає основи зовнішньої і внутрішньої політики, ратифікує міжнародні договори, приймає інші акти10.

За своїм статусом розрізняють парламенти президентських, парламентських і змішаних (напівпрезидентських, парламентсько-президентських) республік та монархій.

Похідним від слова «парламент» є термін «парламентаризм». Марксистсько-ленінська концепція конституційного права, яка заперечувала значення парламенту в житті держави, характеризувала парламентаризм як непридатну систему управління і вимагала замінити її системою рад. Значення парламенту й принцип парламентаризму заперечуються, хоча й з інших позицій, в країнах мусульманського фундаменталізму. Замість парламенту і виборів відповідно до ідеї халіфату пропонується дорадчий орган при правителі, причому його одноголосна думка має практично заперечний характер. У демократичних державах парламентаризм означає розподіл законодавчої й управлінської діяльності, високу роль парламенту в управлінні державою. Парламент виражає інтереси різних політичних сил, є ареною пошуку компромісів. У більш вузькому значенні – парламентаризм – це формування уряду парламентом, його відповідальність перед ним. Парламентаризму протиставляється президенталізм, що означає вирішальну роль президента.

Парламент складається із його членів. Члени нижньої палати називаються депутатами або представниками (Палата депутатів, Палата представників, Національні збори), члени верхньої палати (Сенат, Рада штатів) – сенаторами. Члени однопалатного парламенту – депутати. У багатьох парламентах є лише обрані депутати й сенатори. В окремих країнах є призначені президентом члени парламенту (5 в Сенаті Італії, 10 – в парламенті Єгипту). В Росії члени Ради Федерації займають свої місця за посадами, в Палаті лордів у Великобританії – за спадковістю, а також у зв’язку з присвоєнням дворянського звання.

Кількість членів парламенту в різних країнах неоднакова. Бувають парламенти, які складаються із півтора десятка членів, а найчисельніший парламент – Всекитайські збори народних представників налічує 3 тис. членів. У кожній палаті – кілька сотень членів (315 сенаторів і 630 депутатів в Італії, 100 сенаторів і 435 членів Палати представників в США, 255 членів Палати радників і 500 членів Палати представників в Японії). Верхня палата менш чисельна. Тільки у Великобританії співвідношення інше: приблизно 1200 лордів (до кінця 1999 року, тепер їх кількість зменшилася до 700) і 659 (з 1997 р.) членів Палати общин.

Загалом, малочисельний парламент може не виконати своєї функції представництва всіх шарів населення і у своїй діяльності більш легко потрапляє під контроль певних осіб або угруповань. Велика чисельність парламенту, навпаки, заважає ефективній роботі, його засідання перетворюються в мітинги.

Різноманітні шляхи створення парламенту вплинули на неоднакові уявлення про його структуру. У країнах англосаксонського права, де парламент виник в протистоянні феодалів з монархом і лише потім у його склад увійшли представники «третього стану», він розглядається як триєдина установа: глава держави, верхня і нижня палати. Вважається, що лише монарх в раді зі своїми лордами і представниками общин (народу) може приймати закони. У тих країнах, де має вплив англійське право, але існує свій президент, він становить частину парламенту, а там, де немає верхньої палати, парламент – це глава держави й однопалатна представницька установа. У цьому випадку парламент – двоєдиний11.

У тих країнах, де парламент виник на базі відділення представників «третього стану» від знаті й духовенства, він теж двоєдиний, але по-іншому. Глава держави (хоча він підписує закони, і лише при подоланні його права вето закон публікується без підпису) не входить в поняття парламенту. Він включає дві палати. Ці палати бувають рівноправними, як в Італії, але навіть в цьому випадку на практиці головну роль відіграє не верхня палата, а нижня.

Існує поняття парламенту, що складається лише із однієї палати. Це має місце в країнах Азії, Африки, де традиційно президент (монарх) не розглядається як складова частина парламенту, а верхньої палати немає. В минулому існували багатопалатні парламенти (трьохпалатний в Югославії в 70-80 рр.). В окремих африканських країнах (Ботсвана) і державах Океанії (Соломонові острови) при парламентах існують палати вождів, які мають консультативний характер.

На відміну від нижньої палати, яка формується прямими виборами, верхня палата буває призначеною (Німеччина, Канада), обраною непрямими виборами (Франція), сформованою за ознакою успадкування дворянського звання і його присвоєння монархом (Великобританія). Іноді при призначенні палати певна частина її членів повинна бути із опозиції (Канада, Ямайка). Нижня палата звичайно переобирається цілком, у верхній існує принцип ротації: сенатори оновлюються частинами (на ½, ⅓). Нерідко сенатори обираються на більший термін (на 6, 9 років), ніж депутати (2, 4, 5).

Різноманітні структури парламенту мають свої плюси і мінуси. Включення в його склад монарха може призвести до блокування прогресивних законів. Однак, по-перше, у наш час багато монархів (Іспанія, Швеція, Японія) позбавлені права вето і практично не впливають за законодавчий процес. В країнах, що розвиваються, монарх активний, але не входить в парламент. По-друге, в деяких розвинених країнах бувають монархи, які дотримуються демократичних позицій12.

Включення в склад парламенту президента з правом вето має більш важливе значення. Але в парламентській республіці він діє за порадою уряду, сформованого тією ж партією, яка має більшість, і своє вето не застосовує. В президентській республіці президент в склад парламенту не входить, парламент може обійтися без його підпису, подолавши право вето (США), або президент зобов’язаний підписати закон всупереч своєму небажанню (Росія).

Двопалатна структура парламенту виникла як спосіб більш аристократичної верхньої палати стримувати зайвий радикалізм нижньої. Вона дає можливість більш виваженого, всебічного підходу до прийняття закону. Однак це уповільнює законодавчий процес, особливо якщо верхня палата застосовує своє право вето. Навіть у Великобританії, де вона користується незначними правами, Палата лордів, хоч і не може протидіяти прийняттю закону, але може затягнути це до наступної сесії, коли Палата общин вправі заперечити вето верхньої палати.

У багатьох країнах, що розвиваються, вважається, що двопалатна структура заважає терміновому прийняттю законів, необхідних для соціально-економічного розвитку. Тому в багатьох із них існують однопалатні парламенти. Правда, останнім часом все частіше виникають двопалатні парламенти.

У країнах тоталітарного соціалізму заперечується двопалатна структура парламенту. В Китаї, Кубі, В’єтнамі парламенти однопалатні. Доцільність двопалатного парламенту визнається в умовах соціалістичної держави тільки у федераціях, де одна із палат представляє суб’єкти федерації та інші національно-державні утворення. Ця палата трактується як представництво національностей13.

Отже, сучасний парламентаризм характеризується наявністю кількох усталених видів парламенту, що різняться своїм статусом, порядком формування, структурою, функціями та іншими ознаками.

3. Непарламентські форми здійснення законодавчої влади

Крім парламенту, є деякі надпарламентські, позапарламентські і підпарламентські органи, які можуть приймати закони14. До надпарламентських відносяться органи, в яких парламент є складовою частиною, але деякі мають більш широкий склад. В Індонезії це Народний консультативний конгрес (НКК). Він складається із парламенту і призначених президентом представників так званих функціональних груп – різних прошарків населення (сам однопалатний парламент також на чверть складається із призначених президентських осіб). Конгрес скликається раз на 5 років, приймає спільну концепцію розвитку країни на наступні роки, може приймати закони, які мають важливе значення. Він же обирає президента і віце-президента. В Туркменістані інший надпарламентський орган – Народна Рада (Халк маслахати). В його склад входять всі депутати парламенту (Меджліса), Президент, по одному представнику, який вибирається від кожного етрапу (традиційна організація населення, яка відповідає в деякій мірі адміністративно-територіальному поділу), Голова Верховного суду, Генеральний прокурор, губернатори областей, деякі інші особи. Народна Рада приймає найбільш важливі рішення (до речі, вона може змінювати Конституцію), але здійснює законодавчу діяльність і парламент. Такого ж роду надпарламентські органи були передбачені раніше конституціями Афганістану  1987 року (Велика джигра) і Монголії 1924 року (Великий Народний  хурал).

В країнах тоталітарного соціалізму також іноді створювались надпарламентські органи. В СРСР до 1936 року існувало багато законодавчих органів і верховним із них був Всесоюзний з’їзд рад. Ця система в іншому вигляді відродилася в часи «перебудови» в кінці 80-х років (в результаті зміни Конституції СРСР 1977 р.) й існувала в СРСР  до його розпаду в 1991 р., а в Росії – до прийняття Конституції 1993 року. Вищим законодавчим органом був З’їзд народних депутатів, який частково обирався в СРСР у вигляді представників різних громадських організацій (Комуністичної партії, профспілок, кооперативів, жіночих і молодіжних об’єднань), за одномандатними виборчими округами і від національно-державних утворень в складі СРСР. В його складі було 2250 депутатів. В Росії від громадських об’єднань депутати З’їзду рад Росії не обирались. З’їзд обирав Верховну Раду, яка розглядалася як парламент і приймала закони, але вищу юридичну силу мали закони З’їзду. Крім того, тільки останній міг приймати конституцію, вносити в неї зміни, приймати рішення з деяких важливих питань.

Надпарламентським органом (посадовою особою) є монарх в тих країнах Сходу, де він має право абсолютного вето по відношенню до парламенту (Кувейт, Тонга, Бутан, Бахрейн та ін.). Там, де немає парламенту,  монарх – позапарламентський орган законодавства (в Саудівській Аравії, Омані він приймає конституції і нізами – рід законів). В Казахстані з 1995 році є особливий вид актів – «закони президента». Позапарламентськими органами є також воєнні і революційні ради, які створюються під час воєнних переворотів. Акти воєнної ради, як і акти монархів, звичайно не мають назви законів, але фактично це єдиний законодавчий орган в надзвичайних умовах15.

Крім надпарламентських і позапарламентських органів, законодавчу владу обмеженого характеру можуть здійснювати «підпарламентські органи». В країнах тоталітарного соціалізму, де дві сесії парламентів скликалися дуже рідко і продовжувалися 3-4 дні (загалом парламент на рік засідав півтора тижні), фактично законодавчу діяльність здійснювали вищі постійно діючі органи, які обиралися парламентом: президії, державні ради, постійні комітети. Вони поряд з парламентами розглядались як вищі органи державної влади. Щоправда, їхні закони не називались законами (це укази, декрети), але фактично вони мали силу законів. На Кубі такий порядок зберігся і в наш час: акти, які мають силу закону, приймаються Державною радою – вищим постійно діючим органом парламенту. В Китаї акти такого органу (Постійного комітету) офіційно називають  «законами з приватних питань»16. Силу, ще більшу, ніж закон, мали спільні постанови Центрального Комітету Комуністичної партії та Уряду.