Законодавча влада та її функції

В останні десятиліття в деяких демократичних країнах виникли особливі підпарламентські законодавчі органи – постійні законодавчі комісії парламенту. Ці комісії (в Греції вони називаються секціями, в Італії – вирішувальними комісіями) можуть видавати закони приватного характеру (в конституції звичайно перераховуються найважливіші питання суспільного і державного життя, з яких комісіям заборонено видавати закони). Кількість комісій теж обмежена: в Іспанії їх може бути створено не більше двох. Склад таких комісій повинен в зменшеному вигляді дублювати партійну структуру парламенту: до них направляються у відповідній пропорції представники від усіх парламентських фракцій.

Комісії можуть приймати закони лише за згодою пленарного засідання парламенту і тільки в тому випадку, якщо немає заперечень певної кількості парламентарів (наприклад, в Італії, якщо немає заперечень хоча б однієї десятої частини). Вирішальними законодавчими комісіями у наш час приймається більшість законів поточного характеру в тих країнах, де такі органи створені.

Закони, прийняті комісіями, підлягають парламентському контролю. Вони повинні бути представлені в парламент, на вимогу депутатів повинні бути розглянуті пленарним засіданням палати парламенту і можуть бути парламентом відмінені.

Отже, законодавчу діяльність в окремих країнах може здійснювати не лише парламент, а окремі непарламентські органи: консультативний конгрес, народна рада, з’їзд народних депутатів, монарх, воєнні і революційні ради, президії, державні ради, постійні комітети, постійні законодавчі комісії парламенту тощо.

РОЗДІЛ 2

ФУНКЦІЇ ЗАКОНОДАВЧОЇ ВЛАДИ

2.1. Законотворчість – основна функція законодавчої влади

Одним із важливих моментів у розкритті юридичної природи органу державної влади виступає виявлення та аналіз його функцій, оскільки будь-яке явище соціальної дійсності може реалізувати своє призначення, якщо буде функціонувати. По тому, які функції воно здійснює, як відбувається їх реалізація, можна судити про саме явище, про його місце серед подібних соціальних явищ.

Функціональний аналіз влади сприяє проникненню у її політико-правову природу, розкриває обсяг, характер і зміст діяльності інститутів влади. Тільки окресливши функції органів державної влади, можна визначити, яку роль вони відіграють у вирішенні питань державного будівництва, у громадянському суспільстві, політичній системі, конституційному механізмі державної влади17.

Дослідження парламентаризму реалізується шляхом зіставлення повноважень законодавчих і виконавчих органів державної влади, тобто аналізу форми державного правління. Але якщо вийти за межі юридично-правового розуміння парламентів (коли ми сприймаємо їх не лише як органи, що наділені певним колом повноважень, а і як специфічну складову механізму управління), можна встановити низку їхніх функціональних властивостей, що не залежать від форми правління.

Уже із самого поняття парламенту як найвищого органу законодавчої влади зрозуміло, що основною його функцією є законодавча. Г. Андрєєва описує її як «головну сферу діяльності», що пов'язана з прийняттям законів, які регулюють суспільні відносини в даній державі18. Подібні твердження про законодавчу функцію як «серцевину парламентської діяльності» знаходимо і в інших авторів19.

«Якщо парламент розглядається як ключовий орган законодавчої влади, яка тлумачиться в контексті класичної доктрини поділу державної влади, то першим кроком тоді є висвітлення законодавчої функції парламенту»20, – зауважує дослідник І.Гладуняк. Доцільно  звернутися до тези, яку висловлюють у монографії «Аналіз політики» Д. Веймер та Е. Вайнінґ21. На їхню думку, парламенти, фактично виробляючи і втілюючи державну політику, відіграють у політичному управлінні вирішальну роль. Звісно, їхнім основним повноваженням є прийняття законів. Однак згадані дослідники акцентують увагу насамперед не на самій законодавчій функції, а на передумовах, що є її основою. Тобто парламент як орган законодавчої влади набуває свої повноваження насамперед як колегіальний носій і виразник суспільного інтересу. Інакше кажучи, парламенти приймають закони, обов'язкові до виконання на всій території держави, бо їхній депутатський корпус якраз і представляє громадян-виборців, що делегують частину своєї суверенної влади державі в особі парламенту. Серед вітчизняних фахівців цю ідею (хоча й у дещо іншій формі, а саме через призму конституційного права) свого часу висловлювали Є. Тихонова й О. Ющик, які вказували на специфічний правовий статус парламентів, що постають водночас і як законодавчі, і як представницькі органи державної влади22.

Характеризуючи процес реалізації влади народом, поряд з формами безпосередньої демократії особливу увагу завжди приділяють парламенту, адже, як виборний орган державної влади, він являє собою специфічний зріз політичних та інших інтересів суспільства. Парламенти, як правило, формуються шляхом безпосереднього народного волевиявлення (виняток становлять створені за процедурою непрямих виборів). Завдяки цій найвищій формі політико-правової легітимації вони й набувають законодавчої функції. Адже закон, відповідно до свого доктринального тлумачення, є «нормативно-правовим актом найвищого представницького органу державної влади або всього народу (під час референдуму), який регулює найбільш важливі суспільні відносини, виражає волю й інтереси більшості населення і має найвищу або вищу юридичну силу по відношенню до всіх інших нормативно-правових актів»23. Закон часто визначається як державний нормативно-правовий акт вищої юридичної сили, що регулює найважливіші суспільні відносини шляхом визначення юридичного статусу та встановлення загальнообов'язкових правил поведінки суб'єктів цих відносин і юридичної відповідальності за порушення цих правил. Формально у визначенні не вказується на орган, що приймає закони, але воно передбачає, що норми закону мають загальнообов'язковий характер. Як відомо з теорії права, норма визнається обов'язковою для громадян у тому випадку, якщо вони самі мають стосунок до її прийняття. Тому навіть щойно наведене визначення все одно передбачає, що в процесі прийняття закону має бути реалізована процедура залучення народу (суспільства). Інституційною формою такого залучення і є діяльність парламенту й інститут парламентаризму.

Прийняття законів є однією із головних форм роботи парламенту. Ця діяльність в розвинених демократичних державах займає більше половини часу роботи парламенту. В тоталітарних державах закони приймаються звичайно без тривалого обговорення. Закони та інші рішення парламент приймає, як правило, на сесіях. У деяких країнах (Німеччина, Австрія) вважається, що парламент перебуває в стані постійної сесії і скликається на пленарне засідання по мірі потреби (в Німеччині в середньому 50 разів на рік).

Складовою частиною цієї функції є також проведення відповідних наукових досліджень, зокрема, з проблем ефективності і розвитку законодавства, наукової експертизи законопроектів тощо.

Законодавча діяльність у кожній державі світу покликана сприяти консолідації різних елементів загального процесу формування та реалізації політичної влади.

2. Інші функції законодавчої влади

Назва гілки влади «законодавча» не означає, що, крім основної законодавчої діяльності (законодавча функція), представницькі органи не здійснюють ніякої іншої діяльності.

Важливе місце в діяльності парламентів будь-якої країни посідає парламентський контроль. Контрольна діяльність парламенту багатогранна. Функція парламентського контролю не лише у наш час залишилась, а й певною мірою збагатилася. Основними напрямами контрольної діяльності є: контроль за діяльністю інших органів влади, зокрема виконавчої; парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини й громадянина та їх захист; бюджетно-фінансовий контроль та ін. Парламент здійснює контроль за діяльністю підзвітних йому державних органів — уряду, міністерств, відомств. Так, Верховна Рада згідно з нормами Конституції України здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів.

Парламентський контроль передбачає систему норм, які визначають порядок нагляду та перевірки діяльності органів виконавчої влади та її оцінки із застосуванням відповідних санкцій (вотум недовіри, імпічмент тощо). Цю функцію сучасних парламентів варто розглядати в контексті розвитку політичної влади. У цьому сенсі важливі два основні моменти. З одного боку, завдяки своїм контрольним функціям парламенти отримують реальні можливості підтримувати баланс у системі політичної влади. Адже ефективний парламентський контроль унеможливлює узурпацію всієї повноти політичної влади жодним із органів державної влади, запобігає зловживанням. З другого боку, завдяки різним формам парламентського контролю парламенти спрямовують механізм політичного управління в напрямі узгодження дій владних інститутів, коли сам механізм політичного управління постає як одне ціле, а не як сукупність різноманітних24.

Ефективність парламентського контролю значною мірою залежить від якості законодавчої бази, яка визначатиме контрольні повноваження парламенту, комітетів, комісій, депутатів, бажання самого парламенту здійснювати надані йому законом повноваження. Без належної правової основи парламентського контролю та відповідної політичної волі ефективність парламентського контролю залишатиметься низькою25.

Іншою, не менш важливою, функцією законодавчої влади серед її головних функцій є установча (державотворча, організаційна). Пріоритетними напрямами діяльності парламенту по здійсненню цієї функції є формування або участь у формуванні органів виконавчої і судової влади, а також формування власних, парламентських структур; призначення чи обрання на посади, звільнення, надання згоди на призначення і звільнення з посад осіб інших органів державної влади та державних організацій, сприяння формуванню органів місцевого самоврядування; вирішення питань, що стосуються територіального устрою, збройних сил та інших складових механізму держави.

Таким чином, основними напрямами діяльності парламенту по здійсненню установчої функції є: 1) участь у формуванні органів виконавчої влади; 2) формування органів судової влади; 3) створення парламентських структур; 4) участь у формуванні інших органів державної влади та державних організацій; 5) вирішення питань територіального устрою держави і забезпечення формування органів місцевого самоврядування тощо.

Парламент формує або бере участь у формуванні уряду, обирає або затверджує на посадах керівників уряду, міністерств, відомств, а також інших вищих державних органів. Наприклад, Верховна Рада України дає згоду на призначення Прем'єр-міністра, Генерального прокурора та інших керівників центральних державних органів. Пріоритетним напрямом установчої функції парламенту є призначення виборів Президента у строки, передбачені Конституцією. Представницький характер законодавчої влади дає підстави визначити її «першою серед рівних» у системі поділу державної влади. Це приводить до того, що за певних умов компетенція органів законодавчої влади може тлумачитись дуже широко. Наприклад, вважається, що англійський парламент може все, «крім перетворення жінки на чоловіка і навпаки». Французький же парламент внаслідок державно-правових реформ президента де Голля значною мірою втратив реальні можливості законодавчого впливу на стан речей у країні26. Оптимальним вирішенням проблеми меж компетенції органу законодавчої влади є підхід, згідно з яким, наприклад, компетенція Верховної Ради України є досить широкою, але водночас обмежується Конституцією України.

Ми цілком згодні з Е. Хейвудом, котрий пише: парламенти – це своєрідний канал зв'язку, який працює в межах тієї чи іншої політичної системи й дає змогу державі адекватно та вчасно реагувати на вимоги й потреби суспільства27. За Е. Бьорком, представники народу є свого роду «довіреними особами», які можуть діяти на власний розсуд і цілком самостійно в міру своєї компетенції та розуміння сутності справ. Йдеться мова не про безпосереднє представництво конкретних політичних інтересів, а про представницьку участь суспільства в процесі політичного управління. У цьому сенсі цікаве зауваження щодо діяльності парламенту роблять Л. Герасіна та М. Панов, які пишуть: «Увесь парламент і кожен депутат окремо може виступати в ролі «гласу народу», його «опікуна», «слуги», «дзеркала» народної волі. Крім того, кожен депутат має так званий загальний мандат, за яким він отримує право представляти всю націю в цілому»28. Інакше кажучи, імперативна сила законів, що приймаються парламентом, легітимується тим, що цей орган державної влади діє від імені всього народу та в його інтересах. Слід зауважити, що навіть попри всю критику парламентаризму, яку знаходимо в Ґ. Лебона, він, однак, визнає: саме завдяки парламентам народ отримує можливість здійснювати владу, що може бути охарактеризована як народне самоврядування через державні інституції29.

Не менш істотною функцією законодавчої влади є фінансова, яка реалізується в праві щорічно затверджувати бюджет країни.

Зважаючи на відмінності між поняттями державного та політичного управління, слід наголосити на ролі політичних партій у діяльності парламентів. Це означає, що, діючи в інституційній системі державної влади, парламенти дають змогу активізувати вплив громадських інститутів. Наразі такими суб'єктами політичного управління виступають політичні партії.

Хотілося б звернути особливу увагу на функцію політичної легітимації. На перший погляд, її віднесення до групи функцій політичного управління є помилковим. Справді, якщо ми виходитимемо з розуміння управління як «творчого, продуманого, організуючого та регулюючого впливу на суспільну життєдіяльність»30, то акти легітимації лише підтверджують певний статус органів політичної влади, не маючи прямого стосунку до будь-яких управлінських дій. Однак класичний «адміністративно-управлінський підхід» має певні хиби. Ідеться про те, що процес політичного управління значно складніший, аніж державне управління. Він пов'язаний не тільки з циркуляцією політичної влади, а й із її формуванням, бо від того, як ця влада сформована і як сприймається суспільством, залежать спосіб і наслідки політичного управління. Легітимація виявляється базовою функцією парламенту. Вона покликана: а) сприяти визнанню політичного режиму загалом; б) забезпечити прозорість розробки та прийняття законів. З огляду на це цілком слушно пов'язати політичну легітимацію з функціями парламенту, які мають безпосередній стосунок до формування та розвитку механізмів політичного управління31.