Законодавча влада та її функції

Нарешті, однією з важливих функцій сучасних парламентів слід назвати функцію політичного рекрутування. Її роль і значущість очевидні, якщо описувати механізм політичного управління в термінах не політичної статики (структурна та інституційна організація цього механізму), а політичної динаміки (домінуючим поняттям виступатиме категорія політичного розвитку, змін у системі політичної влади). Справді, в процесі політичного управління постійно спостерігається оновлення політичних еліт. В авторитарних режимах ця функція парламенту практично не працює, оскільки на органи законодавчої влади покладено лише функцію формального узаконення політичних рішень, які приймаються правлячою верхівкою або владною клікою. Але за демократичних політичних режимів саме парламенти стають «горнилом» нової політичної еліти. Вони відіграють значну роль у визначенні загальної динаміки розвитку політичного управління. До того ж успішність і ефективність реалізації цієї функції можуть бути одним із критеріїв визначення рівня демократичності політичного управління. Адже нейтралізація або обмеження функції політичного рекрутування завжди призводить до своєрідної «консервації» політичних еліт, уповільнення розвитку механізмів політичного управління, відтворення напрацьованих схем збереження влади за певними політичними силами, угрупованнями, кланами.

Як слушно зазначає С.О. Комаров – завдання та функції будь-якої влади нерозривні, оскільки відповідність завданням є істотною ознакою категорії функції і при цьому формулювання деяких завдань і функцій співпадають або майже співпадають. При цьому він визнає, що визначальними у співвідношенні завдань і функцій є все ж завдання, для виконання яких необхідно здійснити певні функції32

Таким чином, можна зробити висновок, що функції законодавчої влади – це основні напрями та види діяльності парламенту, які втілюються в його компетенції, визначеній Конституцією та іншими нормативно-правовими актами держави, що зумовлюються об’єктивними потребами державного та суспільного розвитку з погляду внутрішніх і зовнішніх завдань держави, у яких виражаються і конкретизуються сутність, соціальне призначення та роль законодавчого органу, відповідно до її місця в механізмі держави для досягнення визначених завдань і реалізуються в передбачених чинним законодавством формах.

 

 

 

 

 

 

 

РОЗДІЛ 3

ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА В УКРАЇНІ

 

1. Становлення та розвиток парламентаризму в Україні

Фундаментальним принципом організації і функціонування державної влади в Україні, який закріплений у ст. 6 Конституції України, є визнаний у більшості держав принцип її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Конкретний зміст вказаного принципу розкривається через системне тлумачення низки статей Конституції України, що дає підстави для висновку про те, що на рівні Конституції законодавча, виконавча і судова влади характеризуються наявністю власної компетенції та власного статусу, в межах яких діють незалежно, самостійно та рівноправно. Статус та повноваження кожного органу державної влади достатньо чітко встановлені самою Конституцією України.

Верховна Рада України відповідно до ст. 75 Конституції України є за своїм статусом єдиним органом законодавчої влади. Парламенту України належить особлива роль в системі державної влади. Ця роль визначається багатьма чинниками, не останню чергу тим, що парламент з-поміж вищих органів державної влади – єдиний виборний орган, що обирається всенародно.

Традиції сучасного українського парламентаризму сягають своїм корінням в історію східного слов¢янства. Виділяють такі етапи його становлення:

• звичаєве віче давньоруської княжої доби (VI-XI ст.);
• Київська законодавча традиція Польсько-Литовської доби (XIII-XVI ст.);
• Генеральна Рада козацької доби (XV-XVIII ст.);
• Перша конституційна Рада за гетьманату Пилипа Орлика (XVIIIст.);
• Український парламентаризм часів Австрійської та Російської імперій (кінець XIX - початок XXст.);
• Центральна Рада Української Народної Республіки (початок XX ст.);
• Верховна Рада УРСР (XX ст.);
• Верховна Рада незалежної України.

Донедавна радянська  наука активно заперечувала необхідність визнання і впровадження в життя принципу «розподілу влад» і, відповідно, інституту президентства, які вважалися «шкідливими і безперспективними для радянської демократії, чужими і ворожими передовій соціалістичній формі народовладдя»33. Hе останню роль у «відмові права на життя» президентства відіграла теорія поєднання законодавчої і виконавчої влади у діяльності механізму владарювання.

Відкидаючи буржуазний парламентаризм, засновники молодої Радянської держави відкидали тим самим теорію і практику розподілу влад, яка, на їх думку, виконувала соціальне замовлення пануючої буржуазії, забезпечувала експлуатацію широких мас трудящих.

Іншими словами життя засвідчило: непридатність і навіть шкідливість теорії «поєднання влад», «одновладного правління»;   необхідність розподілу влад як єдино можливої форми організації діяльності верховних владних структур34.

Чинна Конституція України закріпила якісно нову організацію державної влади. Органи державної влади України стали рівноправними і незалежними один від одного. Верховна Рада, за Конституцією, остаточно втратила колишній статус найвищого органу державної влади та вперше набула всіх рис парламенту України – єдиного, загальнонаціонального, представницького, колегіального, виборного, однопалатного, постійно діючого органу законодавчої влади України.

Назва «Верховна Рада» вперше була вжита в радянській конституції 1937 року. Верховна Рада незалежної України розпочинає свій відлік від 16 липня 1990 року. У цей день Верховна Рада Української РСР 12-го скликання проголосувала за Декларацію про державний суверенітет України. Згідно з цим документом було скасовано ст. 6 Конституції УРСР про керівну роль Комуністичної партії та проголошено розмежування влади.

З 24 серпня 1991 року, коли Верховна Рада одностайно підтримала «Акт проголошення незалежності України», почалося відродження парламенту в нових умовах суверенної держави. У лютому 2000 року Верховною Радою України було прийнято рішення про зміну обчислень її скликань. Відтепер 12-е скликання парламенту, яке працювало на постійній основі з 1990 року по 1994 рік, стало іменуватися першим скликанням Верховної Ради України

Пріоритетною рисою українського парламенту як органу законодавчої влади є його єдність, виключність, універсальність в системі органів державної влади, що зумовлено насамперед унітарним характером нашої держави, тобто державним устроєм, поділом державної влади, його внутрішньою структурою.

Нині в Україні не існує інших органів законодавчої влади – загальнонаціональних або місцевих, крім Верховної Ради.

Відповідно до змішаної форми правління, яка поєднує елементи президентської і парламентської систем, можна з певним застереженням стверджувати, що в Україні запроваджено так звану французьку модель трансформованих легіслатур, яка полягає у поєднанні міцної президентської влади, а отже, і властивих президентський системі відносин законодавчої і виконавчої влад. Щодо структури Верховної Ради України, запроваджено однопалатний парламент (ст. 76 Конституції України)35, що в цілому відповідає конституційній формі державного устрою України як унітарної держави.

За конституційним визначенням, «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава» (ст. 1)36. Демократичний характер закріплюється через республіканську форму правління і принципи народного суверенітету: «Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» (ст. 5) та поділу влади: «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову» (ст. 6)37.

Вищими органами державної влади в Україні є глава держави – Президент, загальнонаціональний представницький орган законодавчої влади – Верховна Рада, колегіальний орган виконавчої влади – Кабінет Міністрів і виші суди – Конституційний Суд, Верховний Суд і Вищий Господарський Суд. 
        Форму державного правління в Україні Конституція визначає лише у загальній формі, проголошуючи її республікою. Та чи інша форма республіканського правління – президентська, парламентська чи змішана –конкретно не визначається. Висновок про неї можна зробити на основі аналізу повноважень вищих органів державної влади, передусім стосовно такої ознаки форми держави, як спосіб формування і функціонування уряду.

Україна в роки незалежності еволюціонувала спочатку від парламентсько-президентської до президентської, а потім – до президентсько-парламентської форми правління. Якщо в перші роки незалежності основний склад уряду визначався парламентом, то Конституційний Договір між Верховною Радою та Президентом від 8 червня 1995 року запровадив президентську форму республіканського правління, проголосивши Президента «главою держави і главою державної виконавчої влади України» (це головна ознака президентської республіки) й визначивши, що він «як глава державної виконавчої влади здійснює цю владу через очолювані ним Уряд – Кабінет Міністрів України – та систему центральних і місцевих органів державної виконавчої влади»38 (ст. 19) і «призначає Прем'єр-міністра України, формує новий склад Уряду України – Кабінет Міністрів України»39 (ст. 22).

Отже, розвиток сучасного українського парламентаризму здійснюється у руслі загальносвітових процесів і тенденцій. Одночасно йому властиві і певні національні особливості. Вони обумовлені не тільки специфікою сучасних соціально-економічних процесів і державного устрою України, а мають певні історичні передумови і традиції становлення.

 

3.2. Єдиний орган законодавчої влади України – Верховна Рада

Верховна Рада займає провідне місце серед вищих органів державної влади, у першу чергу завдяки своїм законодавчим повноваженням, а також виступає в якості центральної ланки політичної системи України, визначаючи основні засади внутрішньої та зовнішньої політики нашої держави. Парламент є ареною боротьби різноманітних політичних сил країни, інструментом досягнення злагоди у суспільстві і соціально-політичного компромісу.

За чинною Конституцією, Верховна Рада України є однопалатним парламентом, який складається з 450 народних депутатів, що обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування терміном на 4 роки.

Конституція України 1996 р. не містить переліку завдань Верховної Ради України, однак вони можуть бути виведені логічним шляхом, виходячи з того, що вони є похідними від загальних завдань функціонування української держави і обумовлені особливим місцем парламенту в державному механізмі, побудованому на принципі поділу влади. Серед найважливіших завдань Верховної Ради України на сучасному етапі можна виділити наступні:

– відображення настроїв та думок якомога ширших верств населення і втілення їх у державно-владні рішення;

– забезпечення виходу України із системної кризи і поступального розвитку країни в усіх сферах суспільного життя;

– приведення законодавства у відповідність з усталеними уявленнями народу про належний і справедливий устрій державного і суспільного життя;

– забезпечення умов для повноцінного входження України у світове співтовариство та її незалежної і рівноправної діяльності у міжнародних організаціях;

– забезпечення гідних умов життя громадян України, якомога повнішої реалізації ними основних прав і свобод;

– досягнення всіх складових національної безпеки України.

Принципи організації й діяльності українського парламенту прямо чи опосередковано відображені у Конституції України та Регламенті Верховної Ради України. Аналіз названих актів дає можливість виділити наступні принципи:

– народовладдя – Верховна Рада України є одним з органів, через які носій суверенітету і єдине джерело влади, – народ, – здійснює свою владу;

– законність (легітимність) – парламент діє на основі Конституції та законів України, у порядку, визначеному Регламентом Верховної Ради України;

– виборність – Верховна Рада України є виборним органом, усі члени якого отримують мандат довіри безпосередньо від народу;

– колегіальність – рішення парламенту є результатом колективного пошуку і приймаються абсолютною чи кваліфікованою більшістю народних депутатів;

– гласність – Верховна Рада України працює у режимі постійного інформаційного обміну з широкими колами громадськості, робота парламенту і всіх його органів є відкритою для виборців;

– діяльність парламенту на професійних засадах — парламент є постійно діючим органом, протягом усього скликання парламентарі можуть у будь-який час збиратися і приймати рішення з питань своєї компетенції40.

Пріоритетною функцією Верховної Ради є законодавча. У загальних рисах вона полягає у прийнятті законів, внесенні до них змін, визнанні їх такими, що втратили юридичну силу, скасуванні або в призупиненні їх дії. Складовою частиною цієї функції є також законопроектна робота, внесення законопроектів на розгляд Верховної Ради та їх обговорення, видання законів, проведення відповідних наукових досліджень, зокрема, з проблем ефективності і розвитку законодавства, наукової експертизи законопроектів тощо.

Тривалий час до законодавчої функції Верховної Ради належали й інші види законодавчої діяльності: прийняття Конституції, офіційне тлумачення законів, їх оприлюднення тощо. Нині прийняття Конституції визнане пріоритетним правом народу, офіційне тлумачення Конституції та законів України, відповідно до ст. 150 Конституції, здійснює Конституційний Суд, а підписання законів і їх офіційне оприлюднення –  Президент (ст. 94). Пріоритетним напрямом законодавчої функції Верховної Ради є внесення змін до Конституції у межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції, та прийняття законів (ст. 85).