Администраторская ответственность не совершеннолетних

Вместе с тем анализ правоприменительной практики выявил стремление органов внутренних дел  ограничиться при проверке материалов установлением лишь субъекта и объективной  стороны правонарушения, оставив  за пределами его субъективную сторону . Изучение же действующего законодательства позволяет утверждать, что теоретические выводы об административном расследовании как начальной стадии производства по делам об административных правонарушениях фактически лишены нормативной базы.

Это свидетельствует о  том, что на данной стадии производства по делам об административном правонарушениях  возрастная специфика несовершеннолетних практически не учитывается. В связи с изложенным предлагается нормативно установить правило обязательного проведения административного расследования по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних, подразумевающего тщательное предварительное изучение материалов и доказательств по делу с соответствующим оформлением его процесса и результатов.

Стадии обжалования и  исполнения постановлений органов  административной юрисдикции, также  обладают некоторыми особенностями, присущими  производству по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних. Специфика первой из них выражается в возможности обжалования постановления  законными представителями несовершеннолетнего  правонарушителя. Вторая характеризуется  особенностями воздействия на несовершеннолетних субъектов, так как связана с  применением специфических мер ответственности .

Анализ стадии рассмотрения дела в КДН и ЗП приводит к выводу, что в структурном отношении  она не отличается от аналогичной  стадии производства, осуществляемого  иными субъектами административной юрисдикции, однако каждому из ее этапов присущи свои специфические черты. В зависимости от выполняемых задач, закрепляющие их процессуальные нормы могут быть разделены на четыре группы: а) обеспечивающие дополнительную защиту прав и законных интересов несовершеннолетних в административном производстве; б) способствующие выявлению детерминант их противоправного поведения; в) направленные на усиление воспитательного и профилактического воздействия процесса привлечения к административной ответственности; г) связанные с возможностью привлечения к административной ответственности родителей несовершеннолетних правонарушителей. При этом, нормам, устанавливающим особый порядок разбирательства дел в КДН и ЗП, присуща полифункциональность, т.е. возможность одной нормы обеспечивать исполнение нескольких задач на различных этапах рассматриваемой стадии .

К числу специфических  процессуальных особенностей, присущих этапу подготовки дела к рассмотрению в КДН и ЗП, относятся: 1) передача несовершеннолетнего под присмотр родителей или иных законных представителей; 2) направление на медицинское освидетельствование, если возникает сомнение в его  психической полноценности; 3) необходимость  выявления детерминант противоправного  поведения подростка; 4) требование об извещении прокурора о дне  заседания комиссии.

Останавливаясь на особенностях, характерных для этапа слушания дела об административном правонарушении в КДН и ЗП, некоторые авторы высказывают критическое отношение к осуществлению его на выездных заседаниях, поскольку это входит в противоречие с необходимостью дополнительной защиты прав и законных интересов несовершеннолетнего. Кроме того, нарушение конфиденциальности, усугубляемое в целом обвинительным уклоном производства, и формальное предопределение общественного мнения могут негативно повлиять на психику подростка .

Особое внимание также  следует уделить правовому положению  законных представителей несовершеннолетнего, которое характеризуется двойственностью, заключающейся в том, что, с одной  стороны, они призваны защищать права  и интересы несовершеннолетнего, а  с другой - сами могут быть привлечены к административной ответственности  в связи с правонарушениями их детей и поэтому имеют в  производстве свои специфические интересы . Исходя из этого, предлагается, во-первых, предоставить органу, рассматривающему дело об административном правонарушении несовершеннолетнего, право ограничивать участие законных представителей в его слушании, если имеются основания полагать, что это может нанести ущерб интересам подростка либо будет препятствовать установлению объективной истины; во-вторых, установить правило, согласно которому привлечение к административной ответственности родителей должно производиться отдельно от слушания дела о правонарушении несовершеннолетнего .

В ходе рассмотрения особенностей следующего этапа автор высказывает  предложение о необходимости  удаления подростка из зала заседания  при принятии решения по делу о  совершенном им правонарушении, обосновывая  его тем, что постановление о  применении к несовершеннолетнему  той или иной меры ответственности  должно восприниматься им как единственно  правильное и полностью соответствующее  его вине в содеянном…

Относительно последнего этапа стадии рассмотрения дела - постановления  КДН и ЗП должны доводиться до сведения общественности только в той мере, в какой это необходимо для  исполнения избранных ею мер воздействия  ( например, обязанности принести публичное извинение потерпевшему).

Предполагается, что уведомление  расширенного круга адресатов, предусмотренное  ныне действующим Положением о КДН  и ЗП, имеет, скорее, деструктивный  характер, так как, практически не оказывая действенной социальной помощи, ставит под сомнение педагогическую состоятельность семьи.

Выделенные особенности  стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях позволяют сделать  вывод о том, что административное производство в отношении несовершеннолетних осуществляется, хотя и согласно общим  правилам, но с учетом их особого  правового статуса. Именно поэтому все разрозненные нормы, закрепляющие особенности производства по делам об административных правонарушениях подростков, необходимо объединить на уровне федерального законодательства в виде отдельного раздела Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что, по мнению автора, будет способствовать удобству в обращении с ними для правоприменителя и позволит однообразно регулировать вопросы привлечения несовершеннолетних к административной ответственности.

2.2 Характеристика отдельных  стадий производства по делам  об административных правонарушениях  несовершеннолетних

Административное расследование, являясь начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях, представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств правонарушения, их фиксирование и квалификацию.

Основанием возбуждения  административного дела и производства расследования является совершение лицом деяния, содержащего признаки административного правонарушения. Начало административного расследования  предшествует получение информации о деянии, имеющим признаки правонарушения, то есть наличие повода ( процессуального основания ), так как не обнаруженное правонарушение (латентное) не вызывает административно-процессуальных отношений. Правовое значение повода к возбуждению и расследованию дела состоит в том, что он вызывает публичную деятельность полномочных органов, лиц, обязывает их реагировать на сигнал об административном правонарушении. Поводами к возбуждению и расследованию административных дел могут быть: заявления граждан, сообщений представителей общественности, учреждений, предприятий и организации, печатных и иных средств массовой информации, а так же непосредственное обнаружение неправомерного деяния управомоченным лицом. В процессе расследования должны быть установлены фактические обстоятельства совершенного проступка. Которые можно подразделить на три группы. Первая- обстоятельства, имеющие для решения вопроса о наличии или отсутствии состава проступка. Другую группу составляют обстоятельства, находящиеся за рамками состава правонарушения, но имеющие значение для определения вида и размера наказания.

Процессуальным документом, подводящим итоги расследования  по административному делу, является протокол.

Протокол должен составляться немедленно после выявления совершения административного правонарушения (ч.1 ст. 28.5). Если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о несовершеннолетнем, ином правонарушителе, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Закон предусмотрел и иные сроки составления протокола после проведенного административного расследования (ч. 3 ст. 28.5. ст. 28.7). Срок административного расследования не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В статье 28.7 КоАП РФ указаны основания и виды правонарушений, по которым возможно административное расследование. В этот перечень не включены административные правонарушения, по которым дано право членам комиссий составлять протоколы (абз. 2 части 5 ст. 28.3). В соответствии с указанной нормой члены комиссии вправе составлять протоколы по четырем составам административных правонарушений (5.35 - 5.37, 6.10). К ним относятся следующие категории дел: неисполнение родителями или иными законными представителями обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних; нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; незаконные действия по усыновлению; вовлечение несовершеннолетних в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ .

Введение этой новеллы  в закон об административных правонарушениях  обязывает комиссии скорректировать  свои права, определенные в п. «д» статьи 28 Положения о комиссиях. Указанным нормативным актом комиссиям предоставлено право возбуждать дела по собственной инициативе. Перечень дел, которые комиссии могут рассматривать по собственной инициативе, не установлен Положением о комиссиях. На практике чаще всего это право применялось к родителям несовершеннолетних, в отношении которых рассматривались дела об их противоправном поведении. В настоящее время содержание ст. 28 Положения о комиссиях должно применяться с учетом Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. В соответствии со статьей 1.3 КоАП РФ установление порядка производства по делам об административных правонарушениях отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации. Поэтому проявление инициативы комиссии в возбуждении дел об административных правонарушениях должно ограничиваться рамками и предписаниями норм КоАП РФ. Если раньше комиссии, проявляя инициативу в рассмотрении дела, проводили сбор обстоятельств совершения правонарушения без регламентации сроков такой подготовки, то в настоящее время члены комиссии при составлении протоколов должны руководствоваться исключительно нормами кодекса. Право членов комиссий составлять протоколы, как представляется, может быть реализовано при осуществлении комиссиями правозащитных функций, а также функций контроля за условиями содержания, воспитания, обучения и за обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики, при рассмотрении дел, выяснении причин и условий противоправного поведения несовершеннолетних, работе с письменными и устными обращениями несовершеннолетних, их родителей и законных представителей .

Совершенно очевидно, что  комиссии при осуществлении функций  государственного контроля за условиями содержания, воспитания, обучения могут выявлять и другие административные правонарушения, в том числе нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения, норм и правил противопожарной безопасности и другие. В этих случаях комиссии в целях защиты прав и интересов несовершеннолетних должны незамедлительно в соответствии с ч. 2 ст. Э, л.1 ст. 11 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» информировать органы, уполномоченные составлять протоколы о таких правонарушениях.

Срок направления протокола  в орган, уполномоченный его рассматривать, определен в статье 28.8 КоАП РФ. Протокол направляется в течение суток с момента его составления. Если протокол и другие документы составлены неправомочным лицом, неправильно, если в них неполно представлены и оформлены другие материалы, которые невозможно восполнить при рассмотрении дела (ч. 3 ст. 28.8 . п. 4 ч.1 ст. 29.4); то они возвращаются в орган или должностному лицу, их вставившему, для надлежащего оформления. Об этом выносится определение. Материалы дела с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются в комиссию в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков. Законом предписано, что недостатки протокола устраняются в течение трех дней со дня их получения. Думается, что комиссия должна контролировать выполнение своего определения, которое обязательно подлежит исполнению лицом, которому оно адресовано.

При изучении дел комиссией  в порядке подготовки к рассмотрению, выяснению и разрешению вопросов, перечисленных в ст. ст. 29.1, 29.4 КоАП РФ, о принятом решении выносится определение (постановление) лишь в случае необходимости. К примеру, о возвращении дела и других материалов для дооформления, о передаче протокола по подведомственности, о прекращении производства по делу об административном правонарушении при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ (отсутствие события административного правонарушения, издания акта амнистии; действия лица в крайней необходимости; отмена закона, устанавливающего административную ответственность; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; смерть лица, в отношении которого возбуждено административное производство, или наличие постановления о прекращении дела по этому же событию, или возбуждения уголовного дела по этим же обстоятельствам).

Сроки давности привлечения  к административной ответственности, рассмотрения дел и обжалования  постановлений (определений) комиссий определяются статьей 4.5 кодекса, согласно которой постановление по делу об административном правонарушении не может  быть внесено по истечении двух месяцев  со дня совершения административного  правонарушения. К примеру, правонарушение совершено 9 декабря, а поступивший  в комиссию протокол об административном правонарушении и другие материалы  дела должны рассматриваться 10 февраля. Дело в данном случае подлежит прекращению. При длящемся административном правонарушении (проживание гражданина России без  удостоверения личности или регистрации  — ст. 19.15) двухмесячный срок начинает исчисляться со дня обнаружения (выявления) административного правонарушения. В случае отказа в возбуждении  уголовного дела или прекращении  уголовного дела при наличии в  действиях лица признаков административного  правонарушения срок давности привлечения  к административной ответственности  начинает исчисляться со дня принятия решения (т.е. вынесения постановления) об отказе в возбуждении уголовного дела или его прекращения. Практика показывает, что факты вынесения  постановления о назначении административного  наказания после истечения срока  давности довольно распространены [9; 18]. В данных случаях необходимо выносить постановления о прекращении  за истечением срока исковой давности привлечения к ответственности  либо на стадии подготовки дел к  рассмотрению в порядке ст. 29.1 либо в период рассмотрения дела.

Кодексом об административных правонарушениях предусмотрена  возможность приостановления срока  давности привлечения к административной ответственности лишь в одном  случае: если удовлетворено ходатайство  лица, в отношении которого ведется  производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту его жительства. Время, с  момента удовлетворения ходатайства  до момента поступления дела в  комиссию по месту жительства лица при исчислении срока давности не учитывается (ч. 5 ст. 4.5).