Феномен бюрократии

Маркс рассматривал бюрократию как социальное тело, которое в обществе, раздираемом антагонистическими противоречиями, использует эти противоречия в своих интересах и стремится учредить в обществе такой порядок и создать такие правовые рамки социального действия, которые приводили бы к легальности его господства. Он упрекает Гегеля в том, что тот «совершенно не рассматривает содержание бюрократии, а дает только некоторые общие определения ее «формальной организации».[7]

Специфика марксовой идеи состоит в том, что он дал более конкретный и более социологический поворот политическому варианту анализа. Главной целью бюрократии у Маркса становится стремление снизить остроту конфликта в обществе. Для этого она выдает свой узкокорыстный интерес, состоящий фактически в сохранении статус-кво правил игры «гражданского общества» с его индивидуализированными интересами, за «всеобщий интерес». Призванная объединять, она фактически «разделяет и властвует». Маркс пишет: «Корпорации представляют собой материализм бюрократии, а бюрократия есть спиритуализм корпораций. Корпорация составляет бюрократию гражданского общества, бюрократия же есть корпорация государства. В действительности поэтому бюрократия противопоставляет себя – как «гражданское общество государства» — корпорациям как «государству гражданского общества»... Как только государство пробуждается к действительной жизни и гражданское общество, действуя по побуждению своего собственного разума, освобождается от власти корпораций, бюрократия старается восстановить их, ибо с падением «государства гражданского общества» падает также «гражданское общество государства».[8]

Наибольший интерес для развития политической мысли о бюрократии в работах Маркса представляет выявление им некоторых эмпирических характеристик бюрократии, главным образом негативного плана. Бюрократия в его интерпретации — это, прежде всего, царство некомпетентности. «Верхи, — пишет он, — полагаются на нижние круги во всем, что касается знания частностей; нижние же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение».[9]

Но эта некомпетентность порождается самой социальной системой. Маркс пишет, что в условиях капиталистического производства технологически оправданная безличность отношений искажается частнособственническим характером общественных отношений. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, и наоборот, канцелярские задачи — в государственные.[10] Люди в капиталистическом обществе противопоставляются друг другу, и их общение становится общением персонифицированных функций. Частнособственнический характер отношений приводит к тому, что одним выпадает в обществе роль «безличных винтиков», другие же подчиняют деятельность персонала фирмы собственным интересам.

В такой ситуации эффективность деятельности чиновника определяется через соответствие его действий предписаниям. Деятельность, не соответствующая пользе общества, регулируется с помощью новых предписаний; так развиваются иррациональные следствия от действия рациональных правил. «Бюрократия, — резюмирует К.Маркс, — есть круг, из которого никто не может выскочить».[11]

Централизация власти как характеристика бюрократии, также рассматриваемая Марксом, по его мнению, представляет собой непосредственное отражение в области политического усиления экономической концентрации капитала в руках немногих. Возникающие при этом отклонения в деятельности организаций в капиталистическом обществе есть результат развития тенденции отчуждения административного аппарата от общества и реальных потребностей индивидов. Управление превращается в самоцель, в институт с собственной внутренней жизнью, непостижимой для непосвященных. Круг людей, специализирующихся на управлении, становится замкнутой кастой, охраняющей свои секреты, которые способствуют выживанию их как слоя. В этом кроется клановая, мафиозная природа бюрократического действия. «Всеобщий дух бюрократии есть тайна, таинство. Соблюдение этого таинства обеспечивается в ее собственной среде ее иерархической организацией, а по отношению к внешнему миру — ее замкнутым корпоративным характером».[12]

Бюрократия погружена в «грубый материализм», охоту за должностями, когда главным мотивом деятельности становится стремление сделать карьеру. Истинная сущность властвования в бюрократии вырождается и превращается в авторитет в негативно-уничижительном его понимании. Характеризуя бюрократию, Маркс по этому поводу пишет: «...Обоготворение авторитета есть ее образ мыслей. Но в ее собственной среде спиритуализм превращается в грубый материализм, в материализм слепого подчинения, веры в авторитет, в механизм твердо установленных формальных действий, готовых принципов, воззрений, традиций».[13]

Иерархия бюрократии «есть иерархия знания». Знание посредством иерархии превращается из реального в бюрократическое, оно может функционировать в бюрократии только как частичное. Частичное знание — форма существования бюрократического авторитета, «авторитет есть поэтому принцип ее знания, а обоготворение авторитета есть ее образ мыслей».[14]

К анализу бюрократии, который К.Маркс делал в отношении Германии XIX века, добавляется весьма существенная характеристика ее как паразитического явления, которую он подробно изложил, описывая Францию времен режима Бонапарта. Представляя французское государство XIX века, Маркс видит его как «ужасный организм-паразит, обвивающий точно сетью все тело французского общества и затыкающий все его поры...».[15] В такой перспективе анализа более понятными становятся декларированные Парижской Коммуной цели ликвидации привилегий и иерархии как главных атрибутов бюрократии.

Опираясь на идеи К.Маркса и продолжая ту же линию исследования, В.И.Ленин в своей работе «Государство и революция» характеризует бюрократию как «паразит на теле буржуазного общества, паразит, порожденный внутренними противоречиями, которые это общество раздирают, но именно паразит, «затыкающий» жизненные поры».[16] Новый аналитический поворот предстает замечание Ленина о том, что рекрутирование бюрократии из средних и нижних слоев общества приводит в конечном счете к отделению этой части общества от остального народа и теснейшим образом связывает ее судьбу с жизнью господствующего класса. Подчеркивая, таким образом, своеобразие генезиса бюрократии, Ленин делает очень важное и имеющее очень серьезные исследовательские перспективы наблюдение относительно того, что государственная бюрократия является постоянным полем битвы между крупнейшими партиями общества, которые стремятся получить административные синекуры. Эта борьба особенно обостряется, подчеркивает он, в результате смены режима, когда каждый из политиков стремится захватить большую долю общественного пирога.

Несомненной заслугой марксистского анализа, как отмечают западные исследователи, является то, что он сделал бюрократию эмпирически осязаемым явлением и представил ее описание, которое не утратило своей актуальности до сих пор. 

Подход Маркса и его последователей (в частности, исследователей марксистско-ленинского направления общественной мысли), определяя бюрократию только как буржуазно-классовое явление и давая точное и красочное описание практических черт бюрократии, однако, не проясняет глубинной природы бюрократии. Ведь точно таким же эмпирически наблюдаемым фактом ныне стала универсальность этого явления — его присутствие во всех государственных системах: как в капиталистических, так и в социалистических, а также наличие его в институализированных обществах с разным уровнем развития — в высокоразвитых и в слаборазвитых. 

Фактом является распространенность бюрократических черт во всех обществах независимо от типа общества, режима, господствующего в нем, хотя причины, порождающие бюрократию, разнятся. В социалистическом обществе ее расцвету способствует принцип однопартийности политической системы, плановый тип хозяйствования, отсутствие конкуренции и свободы выбора. В капиталистическом обществе распространение бюрократии является результатом самой рыночной системы с присущей ей тенденцией к монополии, проблемами бедности и нестабильности, которые порождают зависимость широких слоев населения от монополистов-собственников, создают большой веер возможностей давления на интересы отдельных людей и групп, манипулирования общественным сознанием.

Как политическое явление бюрократия, таким образом, универсальна и повсеместна. В этом смысле она связана с самой организационной сущностью института государства. Лики же бюрократии различны и во многом определяются не только особенностями режима, но историческим наследием и особенностями национальной психологии и конкретного типа общественного сознания.

Общепризнанным недостатком марксистского анализа бюрократии является поверхностность объяснения, описательность в исследовании бюрократических процессов. Остается нераскрытой сущность бюрократии; без ответа оказываются вопросы ее связи с культурной спецификой страны, ее укоренения в сознании и поведении граждан, приемлемость и даже желательность ее для данного общества.

1.3.             Рациональная бюрократия Макса Вебера

В начале  XX  века   Макс Вебер  разработал  концепцию  рациональной бюрократии как основы современного типа организации, пришедший на  смену  ее патриархальному (патримониальному) типу. Она противопоставила  себя  системе патриархальной, средневековой администрации, при которой  обычному  рядовому человеку  добиться  справедливости  было  практически   невозможно:   сроков рассмотрения    дел    не    существовало,    порядок    производства, и подведомственность их были крайне неопределенны.

Теория бюрократии М. Вебера оказала  огромное  влияние  на  развитие социологии  в  ХХ  веке.  Многие ученые,  приступавшие в 40-50-е годы прошлого столетия к изучению формальных организаций,  опирались на веберовскую модель бюрократии при проведении  эмпирических  исследований. Если социология организаций рассматривает управленческие структуры  во  всех сферах общественной жизни, то в политической социологии  одним  из  объектов исследования выступают  бюрократические  организации,  действующие  в  сфере политики, к числу которых относится, прежде всего, аппарат управления.

Теория рациональной бюрократии изложена немецким социологом в работе «Хозяйство и общество». Для того чтобы рассмотреть концепцию бюрократии М. Вебера, необходимо упомянуть о двух основных категориях его учения. Это идеальные типы и легитимное господство. Идеальные типы, по М. Веберу, это не есть реальность, подкрепленная эмпирической адекватностью, а теоретические конструкции, которые позволяют глубже понять ту или иную проблему. Легитимное господство М. Вебер делил на три группы.

1. Традиционное - основывается на священности традиции, устоявшихся норм и правил.

2. Харизматическое - основывается на необыденных качествах какой-либо личности.

3. Легальное, для которого закон является руководством к деятельности властвующих структур.

Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. «Господством» называется возможность встречать повиновение определенных групп людей специфическим (или всем) приказам...». Господство («авторитет») в этом смысле может основываться в конкретном случае на самых разных мотивах повиновения, начиная с неопределенного приучения до чисто целерациональных соображений. Каждое фактическое отношение господства характеризуется определенным минимумом желания подчиняться, а именно: внешними или внутренними интересами повиновения. «Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, ... но на лишенном личного характера объективном «служебном долге», который, как и право на власть, «компетенция», определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах».[17]

Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок.

Необходимо отметить, что легальное господство не имеет какого-либо ценностного фундамента, представляя собой чисто «функциональный, то есть свободный от всяких содержательных (ценностных) моментов тип управления». Само по себе легальное господство не обладает в глазах подчиненного ему населения достаточной легитимностью. Поэтому Вебер считал, что этот тип господства должен быть дополнен традиционными или харизматическими элементами. Впрочем, в эмпирической реальности легальное господство и не существует в чистом виде, неизменно проявляясь лишь в сочетании с каким-то иным типом.

Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди которых Вебер особо выделяет следующие:

а) должностные обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;

б) эти обязанности разделены между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;

в) должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля над исполнением приказаний и их обжалования;

г) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;