Феномен бюрократии

Крозье считает все эти взгляды ошибочными. «Участие, — пишет он, — это — груз и часто очень тяжелый, что делает понятным и естественным апатию и ограниченный энтузиазм подчиненных в его отношении». И потому единственно адекватным нынешнему состоянию общества типом вовлечения трудящихся в дела социальных организаций Крозье считает рациональное, сознательное участие.

Но для реализации такого типа участия необходимы как некоторые уступки со стороны руководства, так и изменение самосознания самих участников игры. Современная разновидность участия требует, с одной стороны, большей открытости институциональных структур общества, ролевой вовлеченности индивида в дела предприятия, а с другой, развития самого человека, его требовательности к себе и способности выносить напряжения свободы и ответственности. Как это ни парадоксально, пишет Крозье, но «традиционная политика предприятия по привязыванию своего персонала есть нонсенс с точки зрения ангажированности работников. Достигаемая таким образом стабильность покупается ценой растраты человеческих ресурсов».

Таким образом, одного организационного анализа бюрократии для полноценного понимания функционирования современных бюрократических обществ оказывается недостаточно. Остаются непроясненными многие психологические стороны положительного восприятия жизни в бюрократическом обществе, отмечаемые при исследованиях общественного сознания. Для осознания этой стороны проблемы необходимо дополнить организационный аспект анализа современной бюрократии культурологическим, считает Крозье.

Возникает закономерный вопрос: почему же, несмотря на все свои недостатки, «феномен бюрократии» продолжает существовать? Парадокс, по Крозье, состоит в том, что сами недостатки системы выступают для ее членов в качестве достоинств. «Хотя люди и группы восстают против существующего статус-кво, они страстно, даже невротически привязаны к самим недостаткам этой системы», — пишет автор. В имперсональной и централизованной организации создается атмосфера формального равенства, а отношения личной зависимости людей друг от друга имеют тенденцию к исчезновению.

Достоинством бюрократической модели с точки зрения индивида, по Крозье, является решение в ее рамках «проблемы участия». Люди, как правило, боятся участия, потому что они видят в этом угрозу своей свободе и увеличение контроля за своими действиями со стороны других актеров социальной игры. Но в то же время они склонны к вовлечению в такие действия, «следуя естественному желанию контролировать свое окружение».[34]

Бюрократическая модель дает возможность примирить эти противоречивые требования. С одной стороны, бюрократические правила «защищают» индивидов от взаимных посягательств, а с другой — внутри области, ограниченной правилами, человек свободен от реального, инициативного участия в делах организации.

Помимо подобных «психологических достоинств» сохранению бюрократии, считает автор, способствует соответствие главных ее характеристик некоторым национальным особенностям французского образа жизни. Из всего многообразия последних Крозье выделяет «жажду независимости» и «благосклонность к абсолютной власти». Несмотря на внешнюю противоречивость обе черты хорошо уживаются в национальном характере французов. Проявляя склонность к индивидуализму и автономии, они в то же время считают, что для успеха всякого корпоративного дела необходимо вмешательство универсальной и абсолютной власти. Они, с одной стороны, полагают, что лучше ограничить себя определенными рамками, но внутри очерченного таким образом пространства остаться свободными (следует отметить также, что французы боятся прямых конфликтов и отношений типа противостояния с властью «лицом к лицу»). С другой стороны, их уважение к централизованной власти сохраняет в себе нечто от политической традиции абсолютной монархии.

Объяснением подобного сочетания политических эмоций является, по Крозье, то, что над общественной жизнью Франции довлеют длительные исторические этатистские традиции, которые в результате вековой сакрализации государственной власти и так называемого «всеобщего интереса», с ней связанного, создают особо благоприятную среду для определенного типа социального политического действия и поведения, в которых все подчинено возвеличиванию коллективной жизни, обожествлению общества, политики.

Противоречивые, на первый взгляд, требования, по Крозье, идеально согласуются в рамках бюрократической системы организации. Существование безличных правил и централизация власти по принятию решений позволяют одновременно сохранить абсолютистскую концепцию власти и ликвидировать все прямые отношения зависимости.

Помимо двух указанных фундаментальных культурных характеристик французский автор перечисляет и некоторые второстепенные, также способствующие упрочению бюрократии. Так сохранению дистанции между социальными категориями, помогает по его мнению, модель «традиционной буржуазной семьи». Она предполагает уважение к аристократическому происхождению, воспитанию и образованию наряду с презрением к людям бизнеса и «духу предпринимательства».

Кроме обоснования жизненности бюрократии в рамках «культурного анализа» Крозье выделяет некоторые бюрократические «добродетели» организационного порядка. В качестве одной из таких выступает «модель демократии доступа». В бюрократической системе, где все схвачено правилами, небольшие остаточные “зоны неопределенности” превращаются в ключевые стратегические «реле коммуникаций», доступ к которым захватывается «нотаблями»[35]. Так как число последних невелико и так как они сохраняют постоянный контакт между собой, то цепи «нотабилиарных отношений» очень коротки. В таких условиях гражданин из самой маленькой деревушки может иметь доступ к самым высоким инстанциям, что создает впечатление равенства. Таким образом, недостатки системы — элитарный характер укорачивания связей, «нотабилиарные реле» — оказываются в бюрократической модели позитивно-функциональными.

Проведенное М.Крозье исследование бюрократического феномена позволяет выявить то, что он называет квинтэссенцией, основополагающей схемой бюрократизации, повторяющейся во всех институтах общества. Выделенную таким образом совокупность черт он называет «гармониками организационной модели». Термин «гармоника» заимствован из электротехники, где под ним понимают колебания второго, третьего и т.д. порядка, повторяющие главное колебание и сохраняющие при этом его соразмерности и его качественные характеристики.

Вводя это понятие в социальные науки, Крозье предлагает тем самым удачную и точную по смыслу метафору, позволяющую схватить одну из важнейших черт бюрократии, а именно то, что во всех подсистемах бюрократического общества копируется модель функционирования и поведения, которая задается центральной политико-идеологической бюрократической схемой.

Крозье подтверждает свое открытие наблюдениями за такими социальными подсистемами французского общества, как государственная администрация, система образования, здравоохранения, сфера услуг и т.д.

Наиболее отчетливо «гармоники» проявляются, по мнению Крозье, в социальных подсистемах, которые составляют «узлы блокад» французского общества и которые создают социальную основу — арматуру французского общества и одновременно поддерживают заблокированное состояние системы в целом. Их три — система образования, система общественной администрации и система рекрутирования элиты.

В целом же, считает Крозье, бюрократизация общественных процессов современного общества — кризисное и болезненное состояние. В такой ситуации сама действительность делает проблему реформирования общества необходимой и крайне злободневной, заключает он.

  Концепция бюрократии М.Крозье — наиболее целостная и наиболее разработанная часть его теории кризиса общества. Несмотря на желание преодолеть неудовлетворительность веберовского анализа бюрократии, Крозье сохраняет основные веберовские позиции и стремления к рационализации и усовершенствованию ее современной формы. Именно этому и должна, по его мысли, служить новая стратегия реформирования, которая, сохраняя преимущества, создаваемые для индивида бюрократическим стилем функционирования, позволит превратить дисфункции общества в позитивно работающие функции.

ГЛАВА II

БЮРОКРАТИЯ КАК СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ

2.1.               Генезис бюрократии как типа исторической организации

С точки зрения исторического подхода можно выделить следующие исторические формы и цивилизационные типы бюрократии:

1) Первой исторической формой бюрократической организации были так называемые «мегамашины» (термин американского философа и социолога Л.Мэмфорда), первая из которых возникла в Древнем Египте около 4,5 тысяч лет назад. В еще не разделенном на классы древнеегипетском обществе жрецы - бюрократы организовывали и подчиняли себе огромные массы людей, направляя их на строительство храмов, оросительных систем и знаменитых пирамид. Древняя бюрократия не была достаточно компетентна и специализирована, опираясь преимущественно на насилие. Подобные древнеегипетской «мегамашины» также существовали в Ассирийской, Персидской и Римской империях, и все они раньше или позже приходили к упадку, так как основывались на принуждении и непосильном труде подчиненного населения;

2) Следующий за ней исторический тип – так называемая патримониальная бюрократия, существовавший в древних и средневековых азиатских империях (Китайской, Монгольской, Византийской, Османской и др.). Для них исторически были свойственны отсутствие либо слабое уважение к законам, а также непосредственные личные патриархальные отношения чиновников с управляемым населением, т.е. забота (опека) в обмен на абсолютную покорность. Азиатским чиновникам зачастую не хватало специальных знаний и четкого порядка разделения обязанностей. Главной задачами управления были не рациональность и даже не эффективность, а стремление следовать установившемуся порядку вещей и всемерно укреплять его (поскольку важнее всего для них была стабильность). Понятно, что связанный традициями и личными отношениями с людьми (фаворитизм, опека и др.) патримониальный чиновник  не мог править достаточно эффективно. Для того чтобы подобная система государственного управления более или менее функционировала, китайским императорам (монгольским ханам, турецким султанам и др.) приходилось применять совершенно особые средства - централизованный контроль и террор, периодические перетряхивания «аппарата», весьма жестокие наказания за нарушение определенных свыше норм и правил, ограничение возможностей личных неформальных связей чиновника (запрет на дружбу с коллегами, на создание семьи и приобретение имущества по месту службы и др.). Поэтому положение чиновников великих империй Востока отличалось следующими характерными особенностями:

а) Наличие большого числа претендентов на должности в аппарате (чтобы было можно легко их заменить);

б) Крайняя ограниченность возможностей сделать служебную карьеру - многие чиновники могли практически всю жизнь проработать на одной должности в одной и той же провинции;

в) Финансовая зависимость чиновника не от зарплаты из государственной казны (она была невелика), а от умения «выжать» максимум средств из местного населения;

г) Отсутствие у чиновников каких - либо гарантий от произвольных увольнений и перемещений по воле правителя или вышестоящего начальства.

В современном мире централизованных бюрократических систем имперского типа не существует, но патримониальный (т.е. основанный на личных отношениях) тип бюрократа сохраняется в странах «Третьего мира», порождая серьезные проблемы в сфере государственного управления (неэффективность, коррупция, землячество и покровительство родственникам, и др.).

3) Наконец, наиболее поздний исторический тип - рациональная европейская бюрократия, сформировавшаяся «в чистом виде» только в рамках западной цивилизации. Ее зарождение относится к эпохе абсолютизма, когда европейские монархи стали приглашать к себе на службу высокообразованных людей, не имеющих отношения к дворянскому сословию (филологов - грамматиков, образованных священнослужителей, придворную знать, городской патрициат и профессиональных юристов), которых использовали в качестве опоры в деле укрепления своей власти и единства государства в борьбе с привилегиями и прежними вольностями феодалов (графов, баронов, герцогов). Как считает выдающийся немецкий социолог М.Вебер, главной чертой новой европейской бюрократии в отличие от неэффективной и плохо организованной средневековой, является рациональный и организованный характер, призванный обеспечить ее эффективность. Эпоха Нового времени с ее духом практицизма и верой в возможности человеческого разума, а также формировавшиеся в этот период капиталистические отношения с их стремлением к максимальной эффективности производства и прибыли - вполне естественно требовали рационального и эффективного государственного управления на основе законов. 

Таким образом, знаменитая рациональность европейской бюрократии (которая оспаривается многими критиками), согласно Веберу, заключается в трех основных аспектах: в управлении с опорой на специальные профессиональные знания, в рациональной организации аппарата управления (формализм, иерархия, специализация), в ориентации на эффективное решение конкретных проблем. Однако, как признавал сам М.Вебер, вышеназванные черты являются своеобразным эталоном, образцом «идеальной бюрократии», которому зачастую не соответствуют реальные чиновники. Одним из наиболее радикальных критиков современной ему европейской бюрократии выступил К.Маркс. Недостатки бюрократии, согласно Марксу, состоят в следующем:

а) В подмене общественного интереса интересом конкретного чиновника;

б) В «присвоении» государства - то есть в стремлении использовать свои посты и возможности в сугубо личных целях;

в) В отсутствии подлинного государственного разума и неспособности решать общественные проблемы;