Феномен бюрократии

Французский социолог Ж.Рейно заявил, что «Феномен бюрократии» М.Крозье начал новый этап «обновления социологической науки во Франции»[20], а А.Турен назвал этот трактат «самым значительным трудом социологической мысли нынешнего поколения европейских социологов».[21] О популярности работ Крозье по бюрократии свидетельствует также тот факт, что в дискуссиях периодической прессы о преодолении бюрократических недостатков во Франции к его исследованиям обращаются как к неоспоримым трудам классика, заложившего основы понимания данного социального явления.

Несмотря на длительное и достаточно пристальное внимание социологов к теме бюрократии, несмотря на блестящее описание М.Вебером «идеального типа бюрократии» и всю поствеберианскую литературу, проблема бюрократии, по Крозье, до сих пор не получила должного разрешения. Она все еще остается «идеологическим мифом нашего времени».[22]

Парадокс, по его мнению, проистекает из двойственности самого явления бюрократии, которая в зародыше наметилась уже в работах М.Вебера. С одной стороны, развитие бюрократических процессов есть следствие и проявление рациональности, и в этом смысле бюрократия выше других форм организации. С другой стороны, создается впечатление, что организации такого типа преуспевают именно благодаря своим плохим качествам, т.е. благодаря тому, что низводят своих членов до ситуации стандартизации.

В современной социологии, по его мнению, существует три главных трактовки бюрократии. Первая традиционно отождествляется с государственной бюрократией; вторая относится к веберовской концепции рационализации социальной деятельности; третья способствует популярному ее пониманию как распространения рутинных и тормозящих развитие процедур. Именно последний, дисфункциональный ее смысл акцентирует Крозье.[23] Ведь «дисфункции» современного общества в конечном счете связаны с проблемами управления, т.е. с анахроничностью современных средств регуляции и контроля, с их неприспособленностью к изменившимся «условиям игры».

Главным элементом механизма управления является система принятия решений, но последняя в условиях современных западных обществ есть «продукт бюрократического процесса, развертывающегося в организациях и сложных системах».[24] Системы принятия решений сильно отяжелели. Бесконечная цепь консультаций, потеря контактов с реальной жизненной сферой, чувство отчуждения как руководителей, так и подчиненных — вот ее основные характеристики. Путаница возросла в такой степени, что никто как следует не знает, кто и как принял решение. Реакцией на подобную ситуацию становится рост регламентаций и правил, которые только усугубляют бюрократизацию. В итоге возникает «чувство задушенности, порожденное аккумуляцией бюрократических процедур и бюрократической технологии».[25]

В истории организационных учений о бюрократии французский политолог выделяет три этапа. Первый охватывает период создания теории «идеального типа» М.Вебером, которая соответствует «иллюзии рационалистов эпохи научной организации труда, еще не отошедших от тейлоровской механистической модели анализа человеческих поведений».[26]

Связывая развитие капитализма с процессом возрастания рациональности и с такими игнорирующими «человеческое измерение» чертами как иерархия, безличность, специализация, регламентация — веберианская модель концентрирует все свое внимание на проблемах контролируемости и управляемости, которые в поздней социологии и политологии переросли в проблему манипуляции общественным сознанием, ориентированным на «одномерного человека» общества массового потребления.

Второй этап открыли теоретики «школы человеческих отношений». Они, хотя и были далеки от опровержения схемы М.Вебера, все же доказали, что «организация, соответствующая «идеальному типу», очень далека от совершенно эффективной».[27] Открытие «человеческого фактора» способствовало возникновению теорий бюрократических дисфункций. Однако исследователи «человеческих отношений» только указали на наличие соотношения между бюрократией как рациональной организацией и бюрократией как дисфункцией, оставив без внимания политическую сторону проблемы.[28]

Третий этап характеризуется повышенным исследовательским интересом к негативным проблемам деятельности бюрократии. Оригинальность интерпретации дисфункциональных аспектов работы бюрократических организаций в трудах Крозье состоит в том, что он увидел в дисфункциях не отклонение, а конституирующее свойство в функционировании современных бюрократических организаций, их «латентную функцию». Как это ни парадоксально выглядит на первый взгляд, но именно дисфункции сохраняют и усиливают бюрократию, считает он. «Бюрократическая система организации, — пишет исследователь, — это такая, в которой дисфункции стали главным элементом равновесия».[29]

Для того чтобы вскрыть механизм образования бюрократических процессов необходимо, по его мнению, выделить «бюрократическую модель», или характерный для общества «архетип управления». Для этого нужно углубиться в исследование отношений власти в социальном ансамбле. «Наш анализ выявил центральный характер проблем власти в генезисе бюрократического феномена», — пишет Крозье.[30] Именно этот аспект составляет основу его анализа современной бюрократии. Принимая во внимание основополагающую и универсальную роль самого организационного принципа для функционирования современных социальных систем, организационный анализ бюрократии выступает как важнейший тип анализа.

«Французская бюрократическая модель», или «французский архетип управления», базируется, говорит Крозье, на сочетании двух типов власти: официального иерархического и так называемого параллельного. Первый соответствует «рациональным аспектам» бюрократии в веберовском ее понимании и проявляется в склонности ее обладателей к регламентациям, к умножению правил, предписывающих поведение каждого человека в различных ситуациях. Второй, напротив, развивается там, где поведение людей нельзя предвидеть, в так называемых областях неопределенности, на основе использования «личной способности игроков контролировать источник неопределенности».[31]

«Параллельная власть» выступает, с одной стороны, как отклонение от официального типа власти. Она симптом анахронизма и разрушения формальных иерархических отношений во французском обществе. Она, согласно Крозье, является признаком появления на свет новых «переговорных» отношений власти. Она соответствует «распылению» последней между множеством взаимодействующих индивидов и в таком качестве выступает как отрицание «формальной власти», строящейся по образцу абсолютной.

Параллельная власть к тому же увеличивает растрату ресурсов в бюрократической системе. Стремясь утвердить и расширить источники неопределенности, в которых она зарождается, она усиливает реакцию со стороны официальной власти, пытающейся перекрыть такие «источники» все возрастающим, и тем более бесполезным, каскадом правил, который переходит в настоящее «регламентационное безумство».[32]

С другой стороны, будучи фактором, нарушающим существование бюрократии, параллельная власть превращается в условие укрепления бюрократической модели, в ее «латентную функцию». В обстановке бюрократической изоляции организации от внешней среды, при ускоренном изменении последней, параллельная власть выполняет функцию коррекции и адаптации организационной структуры к внешним трансформациям. Зоны ее проявления — «черные точки системы» — усиливают систему, «обеспечивают ей нечто вроде краткосрочного динамизма», пишет автор.[33]

Конкретизируя механизм функционирования французской бюрократической модели, в качестве ее основы Крозье выделяет «бюрократические порочные круги». По его мнению, они образуются в результате сочетания и взаимодействия четырех фундаментальных характеристик: безличности, централизации, стратификации и отношений параллельной власти. При этом первые три выступают как проявления сущности официального иерархического типа власти.

Безличность бюрократической модели включает выработку правил, предопределяющих функции людей в различных ситуациях. Ее сущность состоит в стремлении к полной ликвидации произвола и инициативы индивидов через ликвидацию «неопределенностей». В системе, где отсутствует «произвол» подчиненных в определении ими своих функций, рассуждает Крозье, роль руководителя сводится к формальному контролю над применением правил. Следовательно, он теряет реальную власть над подчиненными. В свою очередь последние лишены возможности влиять на руководство, так как их руководство полностью определено предписаниями свыше.

Вторая характеристика бюрократической модели – централизация власти по принятию решений — выражает тенденцию к удалению руководства от иерархического уровня, на котором решения и правила воплощаются в жизнь («создание дистанции»). Эта бюрократическая черта тесно связана с безличностью. Для того, чтобы сохранить атмосферу безличности, необходимо все решения принимать на таком уровне, где ответственные за них защищены от влияний со стороны тех, на кого эти решения воздействуют.

С первыми двумя характеристиками тесно связана и третья черта бюрократической модели — стратификация, т.е. изоляция иерархических категорий («страт») друг от друга. Она вытекает из ликвидации возможности взаимного давления руководства на подчиненных и подчиненных на руководство.

Бюрократическая организация оказывается состоящей из ряда наложенных друг на друга слоев, разделенных барьерами и мало коммуницирующих между собой. В условиях уменьшения иерархического давления и невозможности благодаря наличию барьеров создать неформальную группу, включающую членов различных страт, возникает сильное давление страт на своих членов. Оно, по мнению Крозье, составляет один из главных источников «корпоративного духа» бюрократов, или того, что он иначе называет кастовостью.

Однако умножение безличностных правил не может элиминировать все источники неопределенности в социальном ансамбле. Всегда возникают зоны, вокруг которых складываются отношения параллельной власти. Стратегическое положение индивидов в таких областях тем лучше и власть в них тем больше, чем менее многочисленны сами источники неопределенности. Следовательно, наибольшую значимость параллельная власть приобретает именно там, где сильно развиты бюрократические черты.

Повышение роли неформальных структур ведет к дальнейшему усилению бюрократии, появляется порочный круг. Бюрократическая система принятия решений не может адекватно и своевременно реагировать на императивы, возникающие внизу иерархической пирамиды. Нарастает давление снизу с целью восстановления утраченного реального видения и придания соответствия решений действительности. При этом единственным средством действия руководителей наверху остается разработка новых правил в дополнение к уже существующим. Таким образом, происходит дальнейшее усиление бюрократических черт организации: безличности, централизации и стратификации.

Порочный круг базируется на том, что высокая степень бюрократизации увеличивает значение параллельной власти, а развитие последней укрепляет «бюрократическую модель». Бюрократическая модель организации, отмечает Крозье, неэффективна и имеет отрицательные последствия для общества. Одно из главных среди них — нарушение нормальных коммуникационных связей между различными слоями иерархической лестницы французского общества.

Феномен «некоммуникации» становится столь существенной чертой французской модели управления, что приводит к образованию на институциональном уровне так называемого «буферного звена». Последнее — одно из конкретных проявлений коммуникационных барьеров в бюрократическом обществе. Дело в том, что в сложном социальном ансамбле, где связи между частями организации играют главную роль, но где они в то же время затруднены, из этого недостатка извлекают выгоду «промежуточные звенья».

Игнорирующий эту сложность директивный метод управления приводит к образованию внутри социальной системы центров бюрократической власти, на действия которых центральная власть фактически повлиять не может. Сложившиеся бюрократические структуры сводят все указы на нет, директивы «увязают» в срединных звеньях этих структур, искажаются по мере прохождения по управленческой лестнице, а на уровне исполнителей чаще всего просто игнорируются.

Бичом современных предприятий и организаций, по Крозье, является то, что основной объем иерархической пирамиды занимает чрезмерно раздутый штат заместителей, помощников директоров и других многочисленных «средних» начальников, которые настолько функционально взаимозависимы друг от друга, что никто уже толком не знает, кто и за что действительно несет ответственность и каким образом принимаются решения.

Среди негативных проявлений бюрократизации во Франции Крозье выделяет возникновение так называемого «мира секрета» и «тенденции к монополии». Фрагментированные слои организационной иерархии буржуазного общества превращаются, по его мнению, в настоящие «феодальные уделы», которые отгораживаются друг от друга благодаря протекциям. Индивиды внутри таких групп пытаются сохранить завоеванное место, ограничивая доступ к кругу своего влияния и контакты с соседними слоями. Институциональным проявлением тенденции к монополии служит особая роль элиты в функционировании французского общества. В результате специфической организации системы образования и отбора малочисленные группы людей во Франции обладают «квазимонополией» на некоторые посты, что превращает современный французский социальный ансамбль в целом в «закрытую» систему.

Помимо нарушения коммуникации между верхними и нижними слоями иерархии неэффективность проявляется в блокировании «участия» трудящихся на нижнем его уровне — так называемом уровне «ограниченного участия».

Вопрос об «участии» Крозье считает «ключевым в условиях постиндустриальных обществ». Однако, по его мнению, проблема эта в западной литературе решается неверно. Она чрезвычайно запутана, так как ее рассматривают с моральных позиций. На участие смотрят как на осуществление давнишней мечты человечества о «золотом индустриальном веке», когда в рамках примитивного сообщества якобы осуществлялось людское братство, или склоняются к «мифу аффективного участия», согласно которому современный человек, погруженный в сухую рациональность мира, нуждается в эмоциональной самоидентификации с лидером, «заставляющим вибрировать души», или же веря, что участие представляет собой подарок хозяина своим подчиненным, или же полагают, что оно есть исконное и неотъемлемое право последних.